政府職能轉變視角下“互聯網+政務服務”優化路徑探討

〔摘 要〕“互聯網+政務服務”已成為政府職能轉變的新動力和推進政府治理現代化的重要抓手。“互聯網+政務服務”推進過程中存在著線上線下融合難、體制機制不完善、網上政務服務水平弱、發展環境亟待優化等問題，有必要從體制機制、基礎支撐、人文關懷、法治環境等方面深入剖析這些痛點難點堵點的誘因，繼而遵循創新協同、共享開放、智慧治理、透明法治的發展理念，合理謀劃“互聯網+政務服務”發展路徑，以期為深化政府職能轉變和加快推動政府治理現代化進程提供重要支撐。

黨的十九大報告明確提出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。“互聯網+政務服務”就以簡政放權、創新監管、提升服務為核心，以政府權力清單為基礎，以信息化技術為支撐，創新實踐“互聯網+”思維，開啟了從“群眾跑腿”到互聯網“數據跑腿”的服務管理新模式。從理論基礎來看，“互聯網+政務服務”主要涵蓋了治理模式、治理結構、治理機制、治理工具、治理能力、治理評估等基本問題，與政府治理完全吻合，〔1〕也完全契合了十九大報告關於政府職能轉變的總體要求。從實踐層面來看，本屆政府將推進行政體制改革、轉職能、提效能作為三大抓手，牢牢扭住轉變政府職能這個“牛鼻子”，“放管服”三管齊下、協同推進，始終堅持把深化“放管服”改革作為“先手棋”和“當頭炮”。〔2〕事實充分證明，“互聯網+政務服務”已經成為政府職能轉變的新動力、建設服務型政府的重要路徑、“放管服”改革的基本依託、推動釋放市場潛力活力的新增長極、供給側結構性改革的有力杠桿。但從目前“互聯網+政務服務”全國發展現狀來看，“少跑腿、好辦事、不添堵”的未來願景尚未完全實現，更大限度利企便民的改革夙願依然困難重重。審視社會上熱議的“萬里長征圖”反映的無奈、“你媽是你媽”等奇葩證明，門難進、臉難看、事難辦還在一定程度上普遍存在，與群眾的熱切期待和“放管服”改革的要求相比還有較大差距，在業務、技術、管理等各維度仍然存在一些亟須解決的問題。

一、加快破解“互聯網+政務服務”面臨的痛點難點堵點

（一）線上線下相融合的一體化政務服務體系建設日趨緊迫

從發展歷程來看，“互聯網+政務服務”經歷了實體政務服務大廳和網上政務服務大廳兩個階段。前者主要是依託實體大廳，實現各業務委辦局的統一入駐和集中管理。但實體大廳沒有解決也不可能徹底解決業務流程優化、信息共享和業務協同這些影響行政效能的根本性問題。實體大廳向網上政務服務大廳拓展和延伸已成為“互聯網+”時代政府管理改革創新的必然選擇。國務院辦公廳《2016年政務公開工作要點》提出推動政務服務事項辦理由實體政務大廳向網上辦事大廳延伸。國務院印發的《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》要求到2017年底前，各省（區、市）人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺。“互聯網+政務服務”平臺目前建設現狀與這些要求相比，發展力度需要繼續強化。截至2016年12月，全國31個省級部門及新疆生産建設兵團中，27個地區已經按照省級統籌、標準統一、多級聯動的模式集約化建設開通了“互聯網+政務服務”平臺，但仍有5個地區沒有開通。另外，很多網上政務服務大廳仍處於信息公開階段，在線辦理程度不高。從數據來看，31個省級部門以及新疆建設兵團中，29個可以提供辦事指南發佈功能，28個可以提供清單發佈功能，25個可以提供在線受理功能，24個可以提供在線諮詢功能，23個可以提供在線辦理功能，13個可以提供在線預約功能，3個可以提供在線支付功能。〔3〕

（二）跨地區跨部門跨層級跨業務的信息共享和業務協同亟須加強

審視“互聯網+政務服務”的核心，無疑是打通政府部門數據共享和業務協同的任督二脈〔4〕。但目前跨地區跨部門跨層級跨業務的信息共享和業務協同進展並不樂觀。首先，從調研情況看，各部門各地區網上政務服務平臺大多從自身業務需求出發，基於已有的網絡基礎設施、業務系統和數據資源，基本採用獨立模式建設，跨地區跨部門跨層級跨業務的信息資源共享共用和業務協同力度不夠，信息孤島仍然存在，數據壁壘難以從根本上徹底消除。全國31個省（自治區、直轄市）及新疆生産建設兵團中，20個建設了省級數據交換共享平臺（僅佔比62.5%），公民戶籍、教育、就業、生育、醫療、婚姻等一些基本信息處於分散、割據的碎片化狀態，不能實現部門間、地區間互通共享或共享程度不高。其次，對於需要共享的信息資源底數不清，信息資源目錄體系尚未成熟，沒有形成高效的政務服務協同協調機制，一事一辦、特事特辦、重復採集、一數多源等情況較為普遍。此外，各省（區、市）對國務院各部門法人、人口等基礎信息以及一些垂管系統數據的共享需求大，與此相比，國務院各部門對各省（區、市）網上政務服務平臺數據開放共享進度緩慢，信息共享供需矛盾突出。

（三）網上政務服務水平和能力有待進一步提高

提供優質、高效、便捷的網上政務服務是“互聯網+政務服務”改革的初衷。從調研情況來看，各部門各地區網上政務服務水平和能力在不同程度上存在以下問題。一是服務範圍覆蓋面不夠廣。很多地區採用的策略大多是“好上先上”“能少上就少上”“能不上就不上”，結果造成了政府“提供的服務不需要，需要的服務找不到”“主動上網的服務事項少，被動上網的服務事項多”。各地區網上政務服務供給能力失衡，2016年排名前10位的地區政務服務事項總量達31552項，佔全國70.40%，比2015年增加8.70%，差距拉大趨勢明顯。二是服務事項缺乏統一標準。網上辦事指南精細化程度不高，準確性、時效性和實用性不強的問題比較普遍，〔5〕導致跨部門、跨地域事項難辦理，行政成本高，行政效率受到極大影響。不同層級和地區在提供服務時常常事項名稱不一致，辦理流程標準不統一，造成業務協同難度增大。三是服務渠道集約化程度不高。網上服務入口複雜多樣，12個省級地區單獨建立了政務服務移動APP（佔比37%）；15個開通了政務服務微信公眾號（佔比46%），大量政務服務入口不統一、缺乏有效整合。政府門戶網站、政務服務頻道、網上政務服務大廳、行政審批大廳等各種入口給群眾辦事進一步帶來了“門難找”困境。

（四）“互聯網+政務服務”發展環境亟待優化

實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的體系，主要面臨以下三個方面問題。一是浙江、福建、廣東等一些省份已經出臺一些規定和辦法重點解決電子申請、電子材料、電子證照等法律效力問題，為開展網上政務提供制度保障。但從全國範圍來看，僅有7個地區已經建設完成省級電子證照庫，多數省份尚未出臺相關規定。國務院部門中僅有外交部和交通運輸部兩個部門已建電子證照庫，工商總局正在建設中。國家層面也沒有明確電子證照、電子公文、電子簽章適應“互聯網+政務服務”的法律法規和有關規定。二是各級政務服務平臺建設標準規範缺失現象嚴重，10個地區實現或部分實現政務服務事項“三級四同”（省、市、縣三級政府部門相同的政務服務事項，佔比31.25%），20個實現權力事項統一編碼（佔比62.5%），10個實現公共服務事項統一編碼（佔比31.25%）。特別是推動中央部門與地方政府條塊結合，推進一些共性關鍵標準的制定和實施，亟待提上日程。此外，如何處理好便捷和安全的平衡，厘清隱私和安全分享的邊界，提升安全意識和安全機制，確保“籃子”不漏水，也是目前“互聯網+政務服務”的短板。

二、積極探索“互聯網+政務服務”發展困境的內在原因

（一）頂層設計缺失是誘發睏境的體制機制因素

在中央層面，“互聯網+政務服務”目前由中央網信辦、國務院辦公廳、國家發改委、中央編辦、法制辦等多部門負責。傳統的條塊式管理模式導致多頭管理、工作交叉、權責不清等問題仍然存在，相對科學高效的管理體制亟待建立。國務院相繼轉發（或印發）了《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》等一系列文件，如何使各部門各地區發揮合力抓好落實也考驗著有關主管部門的智慧。從地方層面來看，經過多年實踐，各級政府“互聯網+政務服務”統籌機制逐步確立，在實踐中新思路、新模式不斷涌現，但也存在一些尚未解決的共性問題。雖然31個地區及新疆生産建設兵團都已經成立了相關管理運維機構，但“互聯網+政務服務”涉及管理（行政體制、法律法規等）、業務、技術（信息公開、技術支撐、運維管理）等多管理部門協同配合，“多龍治水”局面仍然存在，一定程度上制約了省級統籌、標準統一、信息共享、多級聯動的一體化網上政務平臺建設和網上政務服務的深入開展。

（二）信息化設施不健全是誘發睏境的基礎支撐因素

我國網絡基礎設施還不健全。互聯網基礎設施發展不均衡，地區差異較大。西部互聯網基礎薄弱、建設滯後、起步晚、發展慢，東部發展快、西部發展慢，城市普及率高、鄉村普及率低現象突出，〔6〕數字鴻溝（Digital Gap）難以在短時間內填平。此外，我國現行的財政體制制約了政府信息化的投資模式和建設模式，各級政府分灶吃飯，除工商、海關、稅務等一些垂管系統外，業務系統多數分級建設，加之部門利益的存在，縱向統籌易實現，而橫向貫通難度大，間接導致信息碎片化、服務碎片化的現象突出，形成了諸多“信息孤島”“數字鴻溝”和“數據煙囪”。〔7〕跨層級跨地域跨部門互聯互通難、信息共享難、業務協同難“老三難”問題沒有從根本上得到解決，已經成為制約我國“互聯網+政務服務”一體化體系發展的重要障礙。

（三）“以人為本”理念淡薄是誘發睏境的人文關懷因素

網信事業要發展，必須貫徹以人民為中心的發展思想。“互聯網+政務服務”亦然。以信息化和深化行政體制改革雙輪驅動撬動政府治理現代化，加快推進“互聯網+政務服務”，也要始終遵循民生情懷，讓人民群眾有更多獲得感。簡而言之，起碼有三個衡量的標準，就是“互聯網+政務服務”改革使企業申請開辦的時間縮短多少，投資項目審批的時限壓縮多少，群眾辦事方便多少。“互聯網+政務服務”要充分彰顯積極為公眾服務、主動回應公眾訴求的基本宗旨，就是要做到“服務零距離，辦事一站通”。但目前，為企業鬆綁、為群眾解絆、為市場騰位，同時也促使政府本身做到強身壯體已成為“互聯網+政務服務”改革面臨的重大難題。此外，“互聯網+政務服務”需求失衡程度較嚴重，社會公眾作為“互聯網+政務服務”需求側這一角色尚未被充分理解和認可。服務需求失衡不是“互聯網+政務服務”的初衷，“互聯網+政務服務”亦需供給側和需求側“兩端發力”，平衡協調發展。如何變“被動服務”為“主動服務”，〔8〕從“政府端菜”向“群眾點餐”轉變，已成為“互聯網+政務服務”撬動“政府側”改革的當務之急。

（四）法律法規不完善是誘發睏境的法治環境因素

依法行政是“互聯網+政務服務”高效開展的根本保障。當前，國家出臺的《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》和《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》均偏向宏觀，《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《政務信息系統整合共享實施方案》則均屬於技術性指導文件，關涉“互聯網+政務服務”業務領域的法律規定依然空白，對加快推動“互聯網+政務服務”、深化“放管服”改革和培育良好市場環境的支撐力度不夠。尤其是電子證照、電子文件、電子簽名等對推動信息共享和業務協同的相關法規規章缺位，直接導致“奇葩證明”“循環證明”頻繁發生，類似“你媽是你媽”的荒唐證明不斷涌現，本可通過技術手段完成的信息互認工作，卻需要公眾不斷地在政府部門之間“跑斷腿”“磨破嘴”，甚至有的還需要在“先有雞還是先有蛋”之間進行循環證明和重復證明。推進網上政務服務平穩運行的法律法規保障環境和基礎支撐體系，推動電子證照等在政務服務中的合法性和有效性，為“互聯網+政務服務”健康持續發展創造良好環境，使自由裁量不再“自由”，彈性審批失去“彈性”，已經亟須提上日程。

三、“互聯網+政務服務”為加快政府職能轉變提供新動力

黨的十九大報告對我國社會主要矛盾做出新的論斷，即已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。如前所述，各地區“互聯網+政務服務”發展過程中存在的諸多問題，也是當下我國社會主要矛盾在政府職能轉變和“放管服”改革過程中的具體體現。這就需要根據客觀實際情況因地制宜，一方面需要深刻理解“互聯網+政務服務”和政府職能轉變之間的邏輯關係，更重要的是，應遵循黨的十九大報告關於主要矛盾做出的新論斷和深化機構和行政體制改革的新要求，針對這些問題，有的放矢，從管理、業務、技術、制度層面加以完善和提升，科學有序高效推進“互聯網+政務服務”，為加快推動政府治理現代化進程提供支撐和保障。

（一）雙輪驅動：構建“互聯網+政務服務”線上線下相融合體系

就“互聯網+政務服務”提供模式來看，主要有線下服務模式、線上服務模式和線上線下相融合（OTO）三種。目前，多數地區仍以線下服務模式為主，線上服務模式在一定程度上得到深化，線上線下相融合正在走向主流。一是深刻認識OTO模式的實踐價值。在體制機制上，需要優化頂層設計，加強統籌協調，發揮“互聯網+”的積聚效應，破解“諸侯割據”困局，實現1+1＞2的化學效果。二是準確厘清線上線下相融合的辯證關係。線上服務不是完全替代線下模式，也不是線下模式的升級版，更不是線下模式的山寨版，而是在業務流程、信息共享、業務協同等諸多方面進行重塑和昇華。三是正確把握OTO模式的推動路徑。OTO模式勢必會經歷“單一線下—線上線下獨立運行—線上線下一體化融合”的發展階段，有助於打破原來單一化的供給模式，在政務服務供給由“政府端菜”向“群眾點餐”轉變過程中，能夠衍生出多元化、個性化、便捷化的服務形態。

（二）共享開放：打通“互聯網+政務服務”數據流

共享開放是現代政府的必然要求。傳統的政府機構封閉式運行機制帶來了行政組織結構“碎片化”、數據資源“碎片化”、公共服務供給“碎片化”。“互聯網+”使政府組織機構從金字塔形轉型成為扁平化與多元化的新格局，同時將誘發新的組織模式和數據共享開放新形態。“互聯網+政務服務”“一號”申請、“一窗”受理、“一網”通辦，通過政務部門間互聯互通、數據共享、協同聯動，實現跨部門數據流動，提升公共服務的整體效能，讓居民和企業少跑腿。〔9〕從技術層面來看，“互聯網+政務服務”的生命力在於數據。“互聯網+政務服務”內涵的數據共享開放包含兩個維度。其一是跨地區跨部門跨層級的信息共享。大數據之父舍恩伯格提出，大數據的核心要義在於共享。對“互聯網+政務服務”而言，信息共享主要介於政府部門（含法律法規授權具有行政職能的事業單位和社會組織）內部和不同部門之間。國務院印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》明確了以共享為原則，不共享為例外的基本原則，為政府部門間的信息共享提供了基本遵循。其二是數據開放。網上政務大數據蘊含著巨大的價值，為“互聯網+政務服務”提速增效提供了更多可能，也為政府信息資源的增值利用提供了指引方向。建立和完善數據開放機制，將原本沉睡在政府機關抽屜裏的數據，比如身份戶籍、婚育、社保、納稅等與百姓生老病死、衣食住行攸關的基礎信息，以及企業登記、資質、信用信息通過開放，供訪問下載、深度開發和增值利用。

（三）優化服務：提升“互聯網+政務服務”供給能力

增強人民群眾日益增長的網上政務服務需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，是 “互聯網+政務服務”目前面臨的基本矛盾。有效滿足人民群眾的網上辦事需求，切實增強獲得感，就有必要重新審視“互聯網+政務服務”水平和能力提升的著力點。一是擴展網上服務的覆蓋面。國務院《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》明確規定，凡與企業註冊登記等9類密切相關的服務事項，以及與居民教育醫療等5類密切相關的服務事項，都要推行網上受理、網上辦理、網上反饋，做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”。〔10〕由此，有必要細化網上政務服務事項清單，建立健全此類事項辦事指南，明確任務書、路線圖和時間表。二是逐步拓展網上服務的深度。從實踐來看，網上服務深度可分為信息公開、表格下載、網上預約和在線辦理4個發展階段。應在制度設計上明確不同地區發展的差異性，如西部偏遠地區由於信息化基礎設施落後，要完全同步實現“不見面審批”“最多跑一次”等改革願景，可能比東部發達地區難度更大。三是要標準先行。有必要建立和完善“互聯網+政務服務”標準規範，包括管理機制、服務流程、技術應用、安全體系等。在條件成熟情況下，可以由國家層面制定《“互聯網+政務服務”標準體系》，對“互聯網+政務服務”建設和發展的涉及內容逐一加以規範。

（四）透明法治：優化“互聯網+政務服務”發展環境

透明法治是現代政府的基本特徵，有助於提高政府公信力和保障公眾知情權、參與權和監督權。“互聯網+政務服務”推進過程只有遵循透明化、法治化的基本理念，方能為建設法治政府保駕護航。從目前“互聯網+政務服務”進展來看，必須按照十九大關於深化機構和行政體制改革的總體要求，優化“互聯網+政務服務”發展環境，深化“放管服”改革，為推進行政體制改革、轉職能、提效能，培育良好市場環境，最大限度便企利民提供強有力的保障。一是明確由法制辦、編辦、政務服務等部門梳理不適應“互聯網+政務服務”的各種規定，建立目錄清單，做到有據可查。二是積極開展電子證照、電子公文、電子簽章等在“互聯網+政務服務”中的應用試點，儘快明確在“互聯網+政務服務”中的法律地位。三是儘快開展數據流動和利用的監管立法，加大對國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識産權的保護力度。此外，全面推行權力清單、責任清單、負面清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，使政府“法有授權必須為”“法無授權不可為”，企業主體“法無禁止即可為”，為深化“放管服”改革，推進行政體制改革、轉職能、提效能，培育良好市場環境，最大限度便企利民提供強有力保障。（翟雲 來源：國家行政學院學報）

〔參考文獻〕

〔1〕何增科. 政府治理現代化與政府治理改革〔J〕. 行政科學，2014（4）.

〔2〕張麗麗. 新常態下推進“互聯網＋政務服務”建設研究〔J〕. 浙江學刊，2016（5）.

〔3〕國家行政學院電子政務研究中心.省級政府網上政務服務能力調查評估報告（2017） 〔R〕. 

〔4〕翟雲.基於“互聯網+政務服務”情境的數據共享與業務協同〔J〕.中國行政管理，2017（10）.

〔5〕國家行政學院電子政務研究中心.2015省級政府網上政務服務能力調查報告〔R〕.

〔6〕翟雲.“互聯網＋政務”：現實挑戰、思維變革及推進路徑〔J〕.行政管理改革，2016（3）.

〔7〕李一寧，金世斌，劉亮亮.完善政務服務工作運行機制研究〔J〕.中國行政管理，2017（6）.

〔8〕課題組. 地方政府整體性治理與公共服務創新—基於廣州市海珠區“互聯網+ 政務服務”的實證分析〔J〕，黨政研究，2016（ 6）.

〔9〕王印紅，渠濛濛.辦證難、行政審批改革和跨部門數據流動〔J〕.中國行政管理，2016（4）.

〔10〕國務院關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/.

（作者：翟雲，國家行政學院電子政務研究中心副教授）