北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021）解讀

1月24日，在國家能源局例行新聞發佈會上，國家能源局電力司有關負責人就《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）》（以下簡稱《規劃》）接受了中電傳媒記者採訪，從北方地區冬季清潔取暖現狀和問題以及推動該項工作的方向目標、推進策略、支持政策等方面進行了系統解讀。

問：目前我國北方地區取暖的現狀如何？

答：習近平總書記在中央財經領導小組第14次會議上指出，推進北方地區冬季清潔取暖，關係北方地區廣大群眾溫暖過冬，關係霧霾天能不能減少，是能源生産和消費革命、農村生活方式革命的重要內容。

由於我國以煤為主的資源稟賦特點，長期以來，北方地區冬季取暖以燃煤為主。截至2016年底，我國北方地區城鄉建築取暖總面積約206億平方米，其中燃煤取暖面積約83%，取暖用煤年消耗約4億噸標煤，其中散燒煤（含低效小鍋爐用煤）約2億噸標煤，主要分佈在農村地區。同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散燒煤取暖已成為我國北方地區冬季霧霾的重要原因之一。通過各種清潔取暖方式全面替代散燒煤，對於緩解我國北方特別是京津冀地區冬季大氣污染問題具有重要作用。

問：清潔取暖的概念和範圍是什麼？

答：一直以來，各方對清潔取暖的理解較為模糊，思路上有諸多分歧，部分地方將其等同於“煤改氣”、“煤改電”，整體推進效果差。對此，《規劃》首次明確了清潔取暖的概念和範圍。清潔取暖是指利用天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業餘熱、清潔化燃煤（超低排放）、核能等清潔化能源，通過高效用能系統實現低排放、低能耗的取暖方式，包含以降低污染物排放和能源消耗為目標的取暖全過程，涉及清潔熱源、高效輸配管網（熱網）、節能建築（熱用戶）等環節。

在我國當前國情下，清潔取暖絕非簡單的“一刀切”去煤化，而是對煤炭、天然氣、電、可再生能源等多種能源形式統籌謀劃，範圍也不僅僅局限于熱源側的單方面革新，而是整個供暖體系全面清潔高效升級。

對於社會廣泛關注的煤炭、天然氣、生物質清潔利用等問題，《規劃》明確指出，只有集中使用、達到超低排放、接近天然氣潔凈水平的才是清潔化燃煤供暖，而且必須安裝在線監測設施；天然氣鍋爐和壁挂爐要重點降低氮氧化物排放濃度；生物質熱電聯産應實現超低排放，在城市城區生物質鍋爐要達到天然氣鍋爐排放標準。

問：《規劃》就推動北方地區清潔取暖工作明確了哪些具體目標？

答：《規劃》提出，到2019年，北方地區清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸。到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。供熱系統平均綜合能耗、熱網系統失水率、綜合熱損失明顯降低，高效末端散熱設備廣泛應用，北方城鎮地區既有節能居住建築佔比達到80%。力爭用5年左右時間，基本實現霧霾嚴重城市化地區的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經營、服務水平較高的清潔供暖市場。

此外，鋻於北方地區冬季大氣污染以京津冀及周邊地區最為嚴重，“2+26”重點城市作為京津冀大氣污染傳輸通道城市，且所在省份經濟實力相對較強，有必要、有能力率先實現清潔取暖。《規劃》針對這些城市也提出了更高的要求，2021年，城市城區全部實現清潔取暖，縣城和城鄉結合部清潔取暖率達到80%以上，農村地區清潔取暖率60%以上。

需要指出的是，清潔取暖是循序漸進的長期工作，難以一蹴而就，到2021年仍將有一定比例的地區沿用原有取暖方式，或採用相對清潔的過渡方式。

問：推動北方地區清潔取暖工作的原則是什麼？

答：一是堅持清潔替代，安全發展。以清潔化為目標，重點替代取暖用散燒煤，減少大氣污染物排放，同時也必須要統籌熱力供需平衡，保障民生取暖安全。民生和環保兩方面都要抓，不可顧此失彼。

二是堅持因地制宜，居民可承受。清潔取暖不是“一刀切”，應立足本地資源稟賦、經濟實力、基礎設施等條件及大氣污染防治要求，結合區域特點和居民消費能力，做到“資源用得好、財政補得起、設施跟得上、居民可承受”，用合理經濟代價獲取最大的整體污染物減排效果。

三是堅持全面推進，重點先行。取暖是北方基本民生需求，霧霾天氣是大範圍區域性污染，“抓大放小”、“以點帶面”的方式不適用於取暖散燒煤治理。因此，清潔取暖工作要綜合考慮大氣污染防治緊迫性、經濟承受能力、工作推進難度等因素，全面統籌推進城市城區、縣城和城鄉結合部、農村三類地區的清潔取暖工作，應當“分類施策”，不可“挑肥揀瘦”。“2+26”重點城市位於京津冀大氣污染傳輸通道，人口總量大、供暖用能多，這些地區的清潔取暖是重點優先解決的問題。

四是堅持企業為主，政府推動。實踐經驗表明，單純以政府為主的清潔取暖面臨巨大補貼壓力，難以在北方地區全面推廣。必須充分調動企業和用戶的積極性，鼓勵企業發揮自身優勢，發現市場機遇，優化資源配置，降低整體成本。同時，各級政府也要推動體制機制改革，構建科學高效的政府推動責任體系，為清潔取暖市場體系的建立創造良好條件。

五是堅持軍民一體，協同推進。地方政府與駐地部隊要加強相互溝通，建立完善清潔取暖軍地協調機制，確保軍地一體銜接，同步推進實施。軍隊清潔取暖一併納入國家《規劃》，享受有關支持政策。

問：推動北方地區清潔取暖工作應該選擇什麼策略？

答：清潔取暖方式多樣，適用於不同條件和地區，且涉及熱源、熱網、用戶等多個環節，應科學分析，精心比選，全程優化，有序推進。《規劃》從“因地制宜選擇供暖熱源”、“全面提升熱網系統效率”、“有效降低用戶取暖能耗”三個方面系統總結了清潔取暖的推進策略。熱源方面，全面梳理了天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業餘熱、清潔化燃煤（超低排放）等各種清潔取暖類型，對每種類型的特點、適宜條件、發展路線、關鍵問題等進行了重點闡述。熱網方面，明確有條件的城鎮地區優先採用清潔集中供暖，加大供熱系統優化升級力度。用戶方面，強調了提升建築用能效率，完善高效供暖末端系統，推廣按熱計量收費方式。此外，《規劃》對熱源、熱網和用戶側的重點任務也設立了相應的發展目標。

總體而言，清潔取暖的推進策略必須突出一個“宜”字，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤，宜可再生則可再生，宜餘熱則餘熱，宜集中供暖則管網提效，宜建築節能則保溫改造。即使農村偏遠山區等暫時不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，也要重點利用“潔凈型煤+環保爐具”、“生物質成型燃料+專用爐具”等模式替代散燒煤。

當前國情下，應充分認識到煤炭清潔利用的主體地位和“兜底”作用，不能將散煤治理等同於“無煤化”。清潔燃煤集中供暖是實現環境保護與成本壓力平衡的有效方式，未來較長時期內，在多數北方城市城區、縣城和城鄉結合部應作為基礎性熱源使用。對於資源總量有限、補貼需求較大的天然氣、電等取暖能源，應該多用在清潔集中燃煤不能勝任的，或者環保要求最嚴格的地區，“好鋼用在刀刃上”。

問：《規劃》對下一步推進北方地區清潔取暖工作做出了哪些部署？

答：清潔取暖工作涉及能源供應、價格機制、財政支持、環保監督、公用設施等多項內容，歸屬於不同主管部門，而農村取暖的管理職責一直以來又模糊不清。因此，《規劃》從國家-地方-企業層面明確了任務分工。國家部門做好總體設計，指導推動，做好相關政策的統籌銜接；地方政府各級政府明確主管部門，精心組織實施；企業承擔供暖主體責任，提供優質服務。

《規劃》提出專門設立清潔取暖規劃部際聯席會議辦公室，協調推進《規劃》執行；各地方也要明確專門機構組織開展清潔取暖工作，建立常態協調機制，加強政府部門間及政企協作。此外，對於農村清潔取暖，《規劃》還要求地方各級政府明確責任部門，建立管理機制，改變農村取暖無規劃、無管理、無支持的狀況。

正是因為清潔取暖涉及面廣、路線多樣，無法一套模式全國複製，各地方從自身實際出發，制定科學合理、經濟可行、環保高效的清潔取暖實施方案尤為重要。下一步，各省（區、市）要按照《規劃》統一要求，組織編制省級清潔取暖實施方案，明確目標任務，提出資金來源和使用方法，落實《規劃》要求。各市（縣）也要編制市（縣）級清潔取暖工作方案，進一步細化國家規劃和省級實施方案的相關要求，抓好具體落實。

問：下一步，將對推進北方地區清潔取暖工作提供哪些支持政策？

答：資金方面，中央財政將充分利用現有可再生能源發展、大氣污染防治等資金渠道支持清潔取暖，鼓勵各地方創新體制機制，引導企業和社會加大資金投入，對技術、排放等不符合規劃標準的項目，不給予補貼。價格機制方面，綜合採取完善峰谷價格制度、優化居民階梯價格政策、擴大市場化交易等支持政策降低取暖用氣、電成本，合理確定清潔取暖價格。集中供暖方式改革方面，圍繞優化區域集中供暖，提高供熱市場化程度，進一步做好供熱節能管理。

當前，各地清潔取暖的推進方式大多依賴政府補貼和行政降價，財政壓力較大。以北京“煤改電”為例，每戶每年10000度電補貼指標，每度電補0.2元，如按此補貼強度推廣到所有北方地區，光運行費用就需要每年2000-3000億補貼，這還沒考慮鉅額初投資。我國居民用電、用氣價格包含交叉補貼，行政降價與財政補貼異曲同工。

因此，通過財政補貼、行政降價完全覆蓋清潔取暖成本並不切實際，需要通過資源優化配置發現紅利。以20蒸噸燃煤小鍋爐改造為例，“煤改氣”後成本將增加1倍左右，但如果將小鍋爐供熱區域整合成一個大型供熱網，用現有超低排放熱電聯産機組承擔基本熱負荷，保留部分鍋爐“煤改氣”後輔助調峰，打通上下游形成專業化熱力集團，減少中間環節，則成本基本無需增加，污染物控制水平和供熱質量大幅提高。

此外，“清潔熱”應該有“清潔價”，只有價格適當體現成本才能培養用戶節能習慣，消除“邊供暖、邊開窗”等浪費行為。反過來，行為節能又能促進清潔取暖的推廣應用。以“煤改電”為例，相同供熱量下，用電成本（按民用電價，不考慮額外補貼）一般是用煤成本的3-5倍，但如果在學校這種間歇性取暖的場所，每年最寒冷的時候有40多天寒假無需供暖，其它時候也可白天供暖晚上保溫，只要充分發揮電供暖隨用隨開、運行靈活的天然優勢，供熱量和用電量將只有常規情況的一半以下，成本壓力大幅減輕。

從本質上看，推進清潔取暖的內在動力是政策引導下取暖領域的供給側結構性改革。政府運用財政、價格政策作為“藥引子”，建立良性市場環境，保障基本民生需求，落實重點環保任務；企業發揮各自專業優勢，發現市場優化配置資源帶來的紅利，提高清潔供暖質量；用戶建立綠色集約的現代化用能習慣，真正實現“政府推動、企業為主、居民可承受”。完全指望財政補貼、“等靠要”政策將無法做好清潔取暖，各地方必須深入挖掘潛力，勇於改革創新，根據實際情況探索出一套適合自身的清潔取暖模式。