地方債券發行改革持續深化

發行量已超國債、政策性金融債，成為我國債券市場第一大品種——
地方債券發行改革持續深化

目前，地方債券餘額、年度發行量佔整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。專家表示，防範和化解地方政府債務風險取決於政府債務治理能力，提高政府債務治理能力的關鍵是要將債務風險真正關進制度的籠子——

地方政府債券發行是地方政府債務管理的一項重要工作，既關係地方政府能否順利籌集資金，又關係防範地方政府債務風險。

目前，地方債券發行量已超過國債、政策性金融債，成為我國債券市場第一大品種。如何進一步深化地方債券制度改革，健全地方債券市場運行機制，備受市場關注。財政部日前對深化完善地方債券發行制度改革作出部署，推動地方債券發行規範化、市場化。

債券市場第一大品種

財政部日前發佈的地方政府債券發行和債務餘額情況顯示，1月份至4月份累計，全國發行地方政府債券5213億元。其中，一般債券3636億元，專項債券1577億元；按用途劃分，全部是置換債券或再融資債券。

根據2015年開始實施的新預算法，地方政府必須以發行債券的形式舉債融資。在日前舉行的地方政府債券發行制度改革座談會上，財政部國庫司負責人婁洪表示，2015年至2017年，全國共發行地方債券14.24萬億元，2017年底地方政府債務餘額16.47萬億元，其中地方債券餘額14.74萬億元，佔比近90%，以政府債券為主體的規範的地方政府舉債融資機制基本建立。

據悉，目前地方債券餘額、年度發行量佔整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。

值得關注的是，中國版“市政收益債”穩步推進，2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券，全年28個省份發行土地儲備專項債券2406.98億元，12個省份發行收費公路專項債券440.04億元，深圳市試點發行了軌道交通專項債券20億元。今年4月份，財政部、住房和城鄉建設部又聯合推出了地方政府棚戶區改造專項債券。

近期，財政部下發了《關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知》和《關於做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，對相關工作作出部署。

“防範和化解地方政府債務風險取決於政府債務治理能力，提高政府債務治理能力的關鍵是要將債務風險真正關進制度的籠子。”中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任王志剛認為，一系列部署推動了地方政府債務治理進入新階段。

作為債券市場第一大品種，地方政府債券如何更好發揮在金融體系建設中的作用？“下一步，應該提高地方債發行定價的市場化程度，豐富投資人結構，賦予地方債更廣的質押範圍及質押率，提高其二級市場流動性。同時，創新地方債品種，增加項目收益債類別，如高校專項債、醫院專項債等。”中債資信公用與機構部分析師蘇錦河説。

聚焦置換債和再融資

國內評級機構中債資信統計顯示，截至5月24日，全國累計發行地方政府債券7489億元，全部為置換債或再融資債券。

根據2015年8月份“對債務餘額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過3年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”的安排，2018年是地方政府債務置換的收官之年。截至2017年底，非政府債券形式的存量政府債務只剩下17258億元。

婁洪表示，自2015年全面推行改革以來，逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務置換工作，節約債務利息支出約1.2萬億元，大幅降低了地方政府融資成本，大大減輕了地方財政負擔，有效防範了地方政府償債資金鏈斷裂風險；實現了地方政府債務全部納入預算管理，規範性、透明度顯著提高。

“地方政府債務存量的債券置換有效地緩解了地方政府的流動性風險，拓展了地方政府的財政空間；同時地方政府債券作為較高信用等級資産進入商業銀行，有效降低了金融系統性風險。”王志剛説。

除了置換債券，今年以來地方政府發行再融資債券情況引起市場的較大關注。“隨著以前年度發行的地方債券陸續到期，地方債券借新還舊任務也將加重。”婁洪表示。

記者注意到，多地陸續發行債券償還到期債務。比如，根據5月23日內蒙古自治區發佈的文件，2018年內蒙古自治區政府第二批一般債券發行總額約218億元，包含置換債券213億元、借新還舊債券5億元。

“財政部要求各地應當儘早啟動置換債券發行，確保在國務院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。因此，各地上半年工作重點集中在置換債券的發行。”蘇錦河説，隨著地方債不斷擴容，後期存量債券償還週轉壓力將持續增大，預計大部分仍將通過發行再融資債券來週轉。

大力推動市場化發行

市場化是地方政府債券發行管理的方向。“目前，地方債券發行利率總體已步入合理區間。”婁洪説。

據統計，2017年地方債券公開發行利率比同期限國債收益率平均高35個基點，同比擴大20個基點，2018年一季度地方債券公開發行利率與國債利差進一步提高到39個基點，地區間差異也逐步顯現，不同地區地方債券與國債的利差進一步分化，基本符合債券市場實際供求關係，市場化定價機制對地方債券發行利率走勢的作用不斷增強。

在地方債券市場建設方面，地方債券投資主體多元化程度逐步提高。近年來，在繼續發揮銀行間市場發行主渠道作用基礎上，推進了在交易所發行地方債券，發揮交易所對證券公司類金融機構的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券餘額中，商業銀行持有比例持續下降，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。

此外，地方債券質押功能不斷拓寬。地方債券被納入國庫現金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業銀行質押貸款的質押品範圍，地方財政部門在地方國庫現金管理中更多接受地方債券作為質押品。

在地方債券發行工作取得成效的同時，婁洪認為，“在發行定價、信用評級、品種設計、發行兌付機制、人員隊伍建設等方面還存在一些問題，應當更加系統地採取措施，不斷完善制度和機制，提高地方債券發行的科學性、規範性，為防範地方政府債務風險發揮應有的作用”。

王志剛也認為，我國地方政府債券發行經歷了中央代發代還、地方自發代還、地方自發自還三個階段，“同一些發達國家相比，我國地方政府債券市場化程度還有待進一步提高”。

“少數地區在發債中仍存在行政干預，個別省份甚至提前指導主要承銷機構確定投標利率。受此影響，部分地區債券發行利率仍然與市場預期有一定差距。”婁洪説。

《關於做好2018年地方政府債券發行工作的意見》提出了一系列推動市場化的措施，包括提升債券發行定價市場化水平、合理設置地方政府債券期限結構、完善信用評級和信息披露機制、促進債券投資主體多元化等。該文件強調，地方財政部門不得在地方政府債券發行中通過“指導投標”“商定利率”等方式干預地方政府債券發行定價。

蘇錦河建議，要加強信息披露，做到及時、準確、詳盡，充分揭示債券風險；減少發行過程中的行政干預，地方政府與承銷機構要建立有效隔離，避免發行主體利用行政手段加以干預。

“未來地方政府債券定價市場化將會是一個繞不過去的改革，如果可以實現完全的市場化發行，這將會實現對地方政府舉債的資本市場約束、預算約束的雙重約束，將會大大提升債務資金的使用效率。同時，為廣大投資者提供豐富的投資工具。”王志剛説。（記者 曾金華）