地方債：限額有望增加 違規問責到底

地方債：限額有望增加 違規問責到底
——關注2018財政金融新趨勢之三

全國財政工作會議在部署2018年工作時強調，支持打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。與此同時，2018年，地方政府債券的發行仍將保持一定力度，以便更有力地促進經濟社會發展

2018年，在繼續實施積極財政政策的大背景下，地方政府債務仍將繼續發揮重要作用，同時“嚴管地方債務”也將成為打好防範化解重大風險攻堅戰的重要任務。

“債務置換”進入尾聲

發行地方政府債券，是新預算法規定的地方政府舉債唯一合法形式。2017年12月底，年度的地方債發行順利“收官”。

據國內評級機構中債資信統計，2017年全國共發行債券1134隻，發行規模共計43580.94億元。其中，一般債23619.35億元，專項債19961.59億元；置換債27654.37億元，新增債15926.57億元。

2017年12月份，深圳市成功發行軌道交通專項債，這是該市在2015年1月1日新預算法實施以來首次發債。“至此，全國31個省級政府和5個計劃單列市政府均發行了地方政府債券，地方債發行實現可發債主體全覆蓋。”中債資信公用事業一部技術總監吳冬雯説。

值得關注的是，地方政府債務限額管理得到了有效執行。財政部近日發佈的2017年11月份地方政府債務情況顯示，截至11月末，全國地方政府債務餘額165944億元，當年全國地方政府債務限額為188174.3億元，地方政府債務餘額控制在全國人大批准的限額之內，並且還留有一定差額。

據中債資信統計，2017年新增債券實際發行規模為15926.57億元，小于年初確定的新發債額度373.73億元。“地方沒有把中央下達額度用完，反映出地方舉債做到了量力而行，積極防範化解風險，嚴格控制在限額之內。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮説。

根據部署，清理甄別認定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務，用3年左右時間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國地方累計發行置換債券10.5萬億元，大大降低了地方政府利息支出。

“‘三年置換期’已經接近尾聲，一些地方政府已提前完成置換工作。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，在存量債務置換完成之後，地方政府債券將成為地方政府債務唯一形式。

中央經濟工作會議部署2018年工作時明確，積極的財政政策取向不變。“2018年，地方政府債券的發行仍將保持一定力度，以便更有力地促進經濟社會發展。”鄭春榮説。

嚴格管控隱性債務

打好防範化解重大風險攻堅戰，地方政府債務規範管理和風險防控成為焦點問題。

2017年12月底，財政部接連兩次通報了貴州、江蘇、江西、四川等四個省份處理部分地區違法違規舉債擔保有關情況，相關責任人受到行政撤職、行政降級、行政記大過等處分。

實際上，2017年財政部已多次作出此類通報。“組織核查部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為，發函至10個省級政府和銀監會、商務部等部門建議依法問責。”2017年12月23日，《財政部關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》作上述表示。

在完善監管政策方面，2017年財政部會同國家發改委等6部門印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，印發《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，嚴禁借政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。

毫無疑問，“嚴管地方債務”成為打好防範化解重大風險攻堅戰的重要內容。全國財政工作會議在部署2018年工作時強調，支持打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保及變相舉債等行為。

“當前，政府債務風險總體可控，但近年來一些地方政府違法違規舉債形成的隱性債務增幅較快，需要進一步重視風險積聚，2018年應重點管制地方政府隱性債務問題。”趙全厚表示。

鄭春榮認為，目前地方融資平臺數量較多，規範轉型的任務很重，仍然需要保持強有力的高壓態勢，防止融資平臺捲土重來。

“進一步把控地方政府債務風險，不僅要進一步強化債務管理和違規融資問責，而且要從體制機制上著手解決內在性問題。”趙全厚認為，需要推進政府職能轉變、完善政績考核、深化政府投融資體制和財稅體制改革等，逐步形成合力，才能實現有效治理。

多措並舉拓寬“前門”

在嚴厲遏制違法違規融資擔保行為的同時，為滿足地方政府的融資需求，開好規範舉債的“前門”也十分重要。

2015年以來，地方政府新發債額度逐年增長，2017年比2016年增長了4500億元至1.63萬億元。《財政部關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》表示，“適度增加地方政府債務限額。地方政府一般債務重點用於支持異地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施等沒有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專項債務限額，支持有一定收益的公益性項目建設”。

推進地方政府專項債券改革、打造中國版的“市政收益債券”，是2017年地方債管理的一條重要舉措。在嚴格執行法定限額管理的基礎上，財政部會同有關部門印發土地儲備、政府收費公路專項債券管理辦法，試點發行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，開好規範舉債的“前門”。

深圳市在12月成功發行軌道交通專項債券，是全國首例項目融資與收益自求平衡的地方政府專項債券新品種。“此次專項債券發行工作始終堅持法治化、市場化發展方向，為全國地方政府專項債券改革跨出了關鍵的第一步。”財政部預算司有關負責人表示。

中債資信預計，2018年項目收益類專項債發行主體數量將有所增加，且以其他基金收入作為還款來源的專項債券也將陸續推出。

提高地方政府債務市場化水平，是改革的一個重要導向。“應強化債券市場建設，提高地方政府債券的信用評級與信息披露力度，讓投資者和社會公眾更多地參與監督，讓債券市場通過價格信號有效地反映不同信用主體的信用差異，使債券風險與收益有效匹配。”（記者 曾金華）