深化“放管服”改革，
建設人民滿意的公共服務型政府

今年是改革開放40週年。40年來中國的經濟社會許多方面都發生了巨大變化。其中，從計劃經濟逐步轉向與現代化進程內在要求相契合的社會主義市場經濟體制，無疑是40年間最具根本性的變革。在這場深刻的變革中，我們之所以能不斷促進現代市場經濟的生長和發展，政府的主導作用至關重要。而與此同時，適應市場經濟的發展要求，我國政府治理從機構設置、施政方式到體制機制，也都在不斷地調適和改革。可以説，40年來市場化改革的進程，同時也是我國政府治理不斷變革的過程。

今年也是貫徹十九大精神的開局之年，決勝全面建成小康社會已進入關鍵階段。新時代的發展內在地要求全面深化改革，其中核心問題依然是處理好政府和市場的關係。相應地，如何確保市場在資源配置中起決定性作用，並更好發揮政府作用，依然需要進一步推進政府治理的變革。6月28日，國務院召開全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議，李克強發表重要講話指出，“放管服”改革是涉及理念、體制機制、工作方式的深刻變革，面對人民群眾日益多樣和個性化的物質文化需求，需要加快政府職能深刻轉變，促進政府治理體系和治理能力現代化，推動經濟社會持續健康發展。

目前已過年中，根據國家統計局公佈的“半年報”，今年上半年，我國國民經濟整體發展延續了總體平穩、穩中向好的基本態勢，從宏觀調控的主要指標來看，我國經濟運行呈現出增長平穩、物價溫和、就業向好、國際收支基本平衡的良好運行格局。而且，這種成績是在當前國際環境不確定性增多，同時國內結構調整、轉型升級艱難推進的大背景下取得的。之所以能夠拿到這樣一份成績單，至關重要的一點就是，不斷加大“放管服”改革力度，對促進創業創新、穩增長保就業發揮了重要的支撐作用，並且讓企業和群眾享有了更多的獲得感。可以説，這是促進宏觀經濟總體穩中向好的關鍵一招。

“放管服”改革之所以能夠取得如此成效，至關重要的一點，正如李克強總理在講話中指出的那樣，正在於“放管服”改革是順應群眾期待、遵循經濟規律、尊重基層首創精神。十九大報告明確提出了“建設人民滿意的服務型政府”的改革目標和任務。而現階段我國發展已進入新時代，人民對美好生活的嚮往不僅更加強烈，而且，對美好生活的種種社會需求，也呈現出多樣化多層次多方面的特點。有鋻於此，我們嘗試提出構建“回應型政府”的議題。也就是説，所謂人民滿意，首先是要求進一步增強政府的回應性。李克強總理在2016年2月17日國務院常務會議上曾經指出，“現代政府”，一個很重要標誌，就是要及時回應人民群眾的期盼和關切。正所謂“民之所望，施政所向”。對人民的呼籲和訴求及時做出回應，本應是作為以實現和維護人民民主為己任的政權組織的固有使命。而這裡所謂建設“回應型政府”，其實質是強調政府能否在其決策以及治理活動中容納日益強烈的多樣化的利益表達和維護的訴求，並與民眾形成良好的互動關係。當前的主要問題是，需要為突出並不斷強化政府的回應性功能尋求相應的制度安排以及適宜的實現路徑。

20世紀以來政治與公共管理領域的一個重要變化，就是政府在整個國家權力體系中的地位和作用日益凸顯。之所以如此，根本原因還在於經濟社會發展使然。現代化進程導致社會系統的複雜性不斷提升，形形色色的社會問題不斷涌現，需要承擔社會公共事務日常而直接的行政權力，扮演更能動的和更強有力的角色。對於正處於現代化進程中的我國而言，同樣需要政府在經濟社會發展中發揮積極有為的作用。就構建“回應型政府”這一議題而言，一方面在於為多樣化的訴求提供表達和協商場所，形成民意吸納、整合進而轉化為政策的機制，另一方面在於政策的執行和落實。而政府的政策執行情況，則直接影響到政府的回應性在日常生活中實現的程度。

從行政管理體制上看，政府的作用問題可分為“事”“財”“人”三個方面。

所謂“事”的方面，即政府職能問題，在法律層面則體現為政府的職責權限問題。改革開放以來，轉變政府職能一直是政治建設領域的一個重要議題。直至當前，全面深化改革面臨的一大難題仍然是政府職能問題。十八屆三中全會提出了全面深化改革的目標和要求，同時也指出，所謂“全面”重在強調統籌謀劃，以確保改革的整體效果實現，而並非意指各個領域的改革要齊頭並進，主要還是著力於推進重要領域和關鍵環節的改革。全面深化改革的重點依然是經濟體制改革，其核心問題就是處理好政府和市場的關係，也就是在確保市場在資源配置中起決定性作用的同時如何更好發揮政府作用。而這一問題的主要方面就是順應市場經濟的內在要求推進政府職能的轉變。當前深化“放管服”改革的實質也依然是加快政府職能的深刻轉變，以推動經濟社會持續健康發展。

政府職能問題自改革開放之初直至今日，歷經40載的實踐探索和理論探討。對於當前全面深化改革來説，厘清並轉變政府職能依然是推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的一大難點問題。當然，之前的種種實踐和理論探索，為今日解決這個難題奠定了重要的基礎。對這個問題已經逐步形成了儘管初步但比較清晰的認識。政府的職能或者作用不在於“大/小”“強/弱”“有為/無為”，關鍵在於政府應在哪些方面有所不為，又需要在哪些方面有所為。

隨著市場化改革在廣度上和深度上的拓展，政府對資源的直接配置會大幅度減少，而同時還會逐漸産生要求政府在另外一些領域發揮作用的訴求，例如加強市場監管，又如對醫療、教育、住房、社會保障等公共服務的需求會越來越強烈。也就是説，順應市場經濟發展的要求，需要逐步完成從“經濟建設型政府”到“公共服務型政府”的轉變，政府的基本角色就是為社會構建越來越完善公共服務體系並確保其順暢運轉。這裡所謂的公共服務，不僅是指通常意義上的公共服務，包括醫療、公共衛生、教育、居住、勞動保障、養老、社會救助等，對於廣大社會成員來説，維護社會公共秩序、維護市場秩序、保持宏觀經濟穩定、保護自然資源與生態環境等等，也都是重要的公共産品，需要政府發揮積極有為的作用。

改革開放以來，我們黨領導中國特色社會主義建設事業的“大政方針”一直是堅持以經濟建設為中心。無疑，在當前全面深化改革進程中必然要繼續堅持。而政府為了確保這一方針政策的實現，需要將工作重心轉向建立健全公共服務體系，以便為經濟建設提供良好的發展環境。

所謂“財”的方面，即公共財政體系的建構問題。伴隨著我國市場經濟體制的建立和發展必然要求建構公共財政體系，也就是強調政府的資金分配主要用於提供公共服務和公共産品。而公共財政體系的建構和完善也會促進市場經濟的進一步發展。當前，公共財政體系建構問題又包括兩方面的任務。一方面是就財政體系內容本身而言的，主要就是中央對財稅體制改革做出的頂層設計和總體部署，按照調控市場不越位、調整結構不錯位、保障民生不缺位、公共服務不失位、資金監管要到位的要求，構建與“公共服務型政府”相契合的現代公共財政體系。此外，當前財稅體制改革中的一個重要問題，就是厘清並規範中央與地方各級政府間財政收支的分配關係，合理界定和配置中央與地方的事權和支出責任，優化轉移支付結構，並逐步推進省以下財政體制改革，加快完善縣級基本財力保障機制。

公共財政體系建構的另一方面任務，就是要建立健全公共財政監督機制。財政監督是權力運行制約和監督體系的重要組成部分。強化權力運行制約和監督體系也是政治建設領域提出的一項主要任務。加強財政監督，一如完善權力運行其他方面的監督與制約機制，一方面可以通過不斷完善政府內部監督，包括紀檢監察和審計監督，另一方面應逐步推進人大監督的強化和完善。人大及其常委會的監督，是代表國家和人民對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監督，其實質是按照憲法和法律賦予的職權，對國家行政和司法機關的權力進行制約，以保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。因此，應高度重視人大監督在權力制約和監督體系中的權威性地位和作用。

所謂“人”的方面，即政府工作人員隊伍建設問題，也即傳統上所謂幹部人事制度建設和改革問題。建立一支精幹而又廉潔的政府工作人員隊伍，是確保各項改革和發展目標順利實現的必要條件。一套完整的幹部人事制度包括如下四方面內容：選拔和任用機制、評價和考核機制、激勵和監督機制、任期和退出機制。以往的幹部人事制度改革，重點主要放在選拔和任用機制的改革探索。從多年的幹部人事制度改革實踐的情況以及政治建設其他領域的經驗來看，選拔和任用機制固然重要，但更為重要的是監督和激勵問題，也就是要處理好“嚴管”與“善養”的關係問題。十八大以來，在“嚴管”方面成效顯著，接下來這方面的工作重心應逐步從“對人的監督”轉向權力運行制約和監督體系的強化和健全。與此同時，同樣需要著手解決“善養”問題，也就是幹部的激勵和保障機制建設問題。其中，特別是廣大基層幹部的薪酬和福利待遇問題，已亟需提上議事日程，將幹部的薪酬和福利水平提升至與幹部所在地方的經濟發展及日常生活相適應的程度。對此，相關問題還需開展進一步深入細緻的研究。

中國政府治理的改革，是在改革開放大的背景下進行的。40年來中國社會的改革與發展，固然是政府與社會雙向推動的結果，但政府在整個社會變革進程中發揮著積極的乃至是主導性的作用。因此，政府治理的改革遠遠超出傳統意義上政府自身的範圍，也遠非其他國家行政改革所能比擬，涉及到政府與社會的諸多方面，實際上是一場深刻的社會變革。中國發展已經進入了新時代，順應社會主要矛盾的轉化，有效應對因國內外環境和形勢變化而引發的更大的挑戰，需要加快建立人民滿意的現代化的政府治理體系，提升相應的政府治理能力，以推動經濟社會的全面發展。政府治理的改革同樣只有進行時，沒有完成時。我們可以期待，以市場為取向的“放管服”改革，必將為推進我國經濟社會進一步發展，並且在決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的歷史進程中，發揮出成效巨大且影響深遠的作用。（作者：中國社會科學院政治學研究所政治制度研究室主任，副研究員 韓旭）