打造在線政務服務總樞紐 全面推進“一網通辦”

打造在線政務服務總樞紐 全面推進“一網通辦”
國辦電子政務辦公室主任 盧向東

今年7月，國務院印發了《關於加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就深入推進“互聯網+政務服務”，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，全面推進政務服務“一網通辦”作出重要部署。《指導意見》的印發實施，對於深化“放管服”改革，推進政府治理現代化，提高政務服務水平，便利群眾辦事創業，進一步激發市場活力和社會創造力具有重要意義。

一、《指導意見》出臺的背景和重要意義

（一）《指導意見》是各地區各部門政務服務平臺建設成果的總結躍升

黨的十八大以來，各地區各部門認真貫徹黨中央、國務院部署，深入推進“互聯網+政務服務”，加快建設政務服務平臺，目前全國30個省（自治區、直轄市）和新疆生産建設兵團已建成省級政務服務平臺，30多個國務院部門建設開通了部門政務服務平臺。其中，20個地區構建了省市縣三級以上網上政務服務體系，浙江、廣東、貴州等地區構建了省市縣鄉村五級網上政務服務體系。31個已建成的省級平臺提供的22152項省本級行政許可事項中，16168項已經具備網上在線預約預審功能條件，佔比72.98%，平均辦理時限壓縮24.96%。一些地方和部門依託平臺創新政務服務模式，“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施不斷涌現，取得了積極成效。

從總的情況看，“互聯網+政務服務”已經在全國形成良好工作格局，其成效不斷顯現，社會認知度和群眾認同感持續增強，政務服務平臺已成為提升政務服務水平的重要支撐，成為各地區各有關部門創新政府管理和優化政務服務的新方式、新渠道、新載體，對深化“放管服”改革、優化營商環境、便利企業群眾辦事創業發揮了重要作用。一些地方和部門在“互聯網+政務服務”工作中先走一步，其共性特點在於：一是領導高度重視和親自推動；二是把建設一體化政務服務平臺作為關鍵支撐；三是大力推動數據共享、系統整合；四是積極推進政務服務流程標準化和優化再造。這些先行地方部門的探索實踐，為加快建設全國一體化在線政務服務平臺積累了寶貴經驗。

《指導意見》對各地區各部門的經驗做法進行了系統總結，同時對加快全國一體化平臺建設提出了總體要求。在文件編制過程中，專門邀請江蘇、浙江、廣東、貴州、四川等先行先試地區和公安部、市場監管總局等國務院有關部門同志及國家行政學院相關專家參與起草工作，並廣泛聽取有關地方部門、專家和互聯網企業的意見建議。今年7月，李克強總理主持召開國務院常務會議審議通過了《指導意見》，文件以國務院名義正式印發各地區各部門實施。文件的出臺，既是對各地區各部門實踐經驗的總結，也在此基礎上進一步總結昇華，通過強化頂層設計和統籌協調，強化標準統一和上下協同，必將推動全國政務服務一體化平臺建設邁向新階段、實現新躍升。

（二）《指導意見》是統籌推進全國一體化政務服務平臺建設的重要指導性文件

經過多年的積累和發展，“互聯網+政務服務”工作在全國已形成普遍共識、積累了寶貴經驗，正在從分頭建設、分散管理模式向共建、聯動、共享模式逐步轉變。但不可否認，在各地區各有關部門政務服務平臺建設取得積極成效的同時，政務服務平臺建設管理分散、服務系統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同薄弱等問題仍較為普遍，政務服務整體效能不強，辦事難、辦事慢、辦事繁的問題還不同程度存在。當前，從國家層面加強頂層設計，統籌部署、整體推進，加快構建全國一體化政務服務平臺，全面推進政務服務“一網通辦”，進一步提升企業和群眾獲得感，已經成為迫切的課題。

近兩年來，國家在推進“互聯網+政務服務”和加快政務服務平臺建設方面，已先後出臺了《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關於印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》《關於深入推進審批服務便民化的指導意見》《關於進一步深化“互聯網+政務服務” 推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等一系列重要文件。這些文件分別對推進“互聯網+政務服務”和審批服務便民化提出了總體要求，對地方部門平臺建設提出了基本規範，對推動“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”作出了部署。本《指導意見》在已有文件基礎上，主要突出圍繞深入推進“互聯網+政務服務”、加快建設全國一體化在線政務服務平臺、全面推進政務服務“一網通辦”工作提出指導性、規範性、操作性的明確要求和具體措施，是一份推動相關改革措施落實落地的指導性文件。

《指導意見》的出臺順應了政務服務平臺從分頭建設向集中管理、從信息孤島到協同共享轉變的要求，明確了全國一體化在線政務服務平臺建設的基本原則、工作目標、主要任務、保障措施，堅持政務服務上網是原則、不上網是例外，聯網是原則、孤網是例外，充分利用各地區各有關部門已建的政務服務平臺，整合各類政務服務資源，協同共建，整體聯動，以此推動全國政務服務平臺不斷提升建設集約化、管理規範化、服務便利化水平。

（三）《指導意見》是加快推動電子政務轉型發展、全面提升政務服務能力水平的重大舉措

《2016年聯合國電子政務調查報告》顯示，我國電子政務2016年的全球排名為第63位，相較于2014年上升了7位，特別是在線服務指數上升到第29位。從這個排名看，我國電子政務水平已處於全球中等偏上水平，但與我國經濟規模世界第二、電子商務規模世界第一的地位相比，還不夠匹配，特別是與我們深入推進“放管服”改革的要求，還有較大差距。據統計，截至2017年12月，我國網民規模已達7.72億，相當於歐洲的總人口。2017年我國電子商務交易額已達到29.16萬億元，佔到全球的近40%。電子商務、分享經濟等新業態的快速發展，既為電子政務和政務服務的發展提供了成功的經驗借鑒，也提出了更高更迫切的要求，在此背景下，政府治理必須跟上時代步伐，服務不上網的政府很難稱得上是服務型政府，網上服務水平低的政府也很難成為人民群眾滿意的政府，這就迫切需要各地區各部門不斷創新與互聯網時代經濟社會發展相適應的政府服務模式，不斷提升政務服務水平。

在互聯網時代，人民群眾對政務服務有新的期待、新的需求。但與此相比，目前各地區各部門電子政務發展水平還很不平衡，存在不少差距，還有很多“數據煙囪”、“信息孤島”，“數據不跑腿、群眾跑斷腿”的情況依然存在。就全國總體而言，與人民群眾日益增長的政務服務需求相比，電子政務發展的不平衡、不充分問題還比較突出。《指導意見》的出臺，就是要踐行以人民為中心的發展思想，著力解決群眾關心的痛點難點問題，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，打造人民滿意的在線政務服務，推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變，從“線下跑”向“網上辦”、“分頭辦”向“協同辦”轉變，全面推進“一網通辦”，為優化營商環境、便利企業和群眾辦事、激發市場活力和社會創造力、建設人民滿意的服務型政府提供有力支撐。

二、全面把握《指導意見》的主要內容

《指導意見》圍繞深化“放管服”改革、推進政府治理現代化的要求，以最大程度利企便民，切實解決企業和群眾辦事難、辦事慢、辦事繁的問題為目標，提出了加快構建以國家政務服務平臺為總樞紐的全國一體化在線政務服務平臺、推進各地區各部門平臺規範化標準化建設和互聯互通的重點任務和實施路徑。

一是明確了一體化平臺建設的指導思想和工作原則。《指導意見》明確，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，堅持以人民為中心的發展思想，推動“放管服”改革向縱深發展，深入推進“互聯網+政務服務”，加快建設全國一體化在線政務服務平臺。《指導意見》提出，要按照堅持全國統籌、堅持協同共享、堅持優化流程、堅持試點先行、堅持安全可控等五項工作原則，統籌推進全國一體化政務服務平臺建設和管理，全面提升政務服務規範化、便利化水平。

二是明確了一體化平臺建設的工作目標。《指導意見》要求，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區各部門政務服務平臺規範化、標準化、集約化建設和互聯互通，形成全國政務服務“一張網”。到2018年底前，國家政務服務平臺主體功能建設基本完成，實現試點的9個省（自治區、直轄市）和6個國務院部門與國家政務服務平臺對接；到2019年底前，國家政務服務平臺上線運行，全國一體化在線政務服務平臺框架初步形成；到2020年底前，各省（自治區、直轄市）和國務院有關部門政務服務平臺與國家政務服務平臺“應接盡接”，政務服務事項“應上盡上”，國務院部門數據實現共享，滿足地方普遍性政務需求，全國一體化在線政務服務平臺基本建成；到2022年底前，全國範圍內政務服務事項基本做到標準統一、整體聯動、業務協同，除法律法規另有規定或涉密等外，政務服務事項全部納入平臺辦理，全面實現“一網通辦”。

三是明確了一體化平臺建設的總體架構。《指導意見》提出，全國一體化在線政務服務平臺由國家政務服務平臺、國務院有關部門政務服務平臺（業務辦理系統）和各地區政務服務平臺組成。國家政務服務平臺是全國一體化平臺的總樞紐，為各地區各部門提供統一政務服務門戶、統一政務服務事項管理、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照、統一數據共享等“六個統一”服務，實現支撐一網通辦、匯聚數據信息、實現交換共享、強化動態監管等四大功能。各地區和國務院有關部門政務服務平臺是全國一體化在線政務服務平臺的具體辦事服務平臺。國務院部門政務服務平臺統籌整合本部門業務辦理系統，通過國家政務服務平臺與各地區和國務院有關部門政務服務平臺互聯互通、數據共享、業務協同。各地區政務服務平臺按照省級統籌原則建設，實現網上政務服務省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）全覆蓋。其中，國家政務服務平臺是全國一體化平臺的核心和關鍵，是聯通各地區各部門平臺的公共入口、公共通道、公共支撐，是在線政務服務的全國總樞紐。

四是明確了一體化平臺的重點建設任務。《指導意見》提出，要以推進政務服務一體化、公共支撐一體化、綜合保障一體化等三方面為重點加快全國一體化平臺建設。在政務服務一體化方面，提出規範政務服務事項、優化政務服務流程、融合線上線下服務、推廣移動政務服務等四項措施，推動實現政務服務事項全國標準的統一、全流程網上的辦理。在公共支撐一體化方面，提出統一網絡支撐、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照、統一數據共享等五項措施，促進政務服務跨地區、跨部門、跨層級數據共享和業務協同。在綜合保障一體化方面，提出健全標準規範、強化安全保障、完善運營管理、強化諮詢投訴、加強評估評價等五項措施，確保平臺安全平穩規範運行。

五是明確了一體化平臺建設的組織實施。《指導意見》明確了加強組織領導、強化分工協作、完善法規制度、加強培訓交流、加強督查考核等保障措施。《指導意見》提出成立全國一體化在線政務服務平臺建設和管理協調工作小組，各地區和國務院有關部門也要建立健全推進本地區本部門政務服務平臺建設和管理的協調機制。

此外，為落實好《指導意見》，紮實做好全國一體化平臺建設組織實施工作，專門制定了平臺建設組織推進和任務分工方案，明確了推進平臺建設的時間表和任務分工。

三、全力抓好全國一體化平臺建設各項任務落實

一分部署，九分落實。《指導意見》要求，各地區各部門要把加快全國一體化在線政務服務平臺建設作為深化“放管服”改革、推進政府治理現代化的重要舉措，制定具體實施方案，明確時間表、路線圖，加大政策支持力度，強化工作責任，確保各項任務措施落實到位。為此，國務院辦公廳牽頭，將成立全國一體化在線政務服務平臺建設和管理協調工作小組，負責全國一體化在線政務服務平臺頂層設計、建設規劃、組織推進、統籌協調和監督指導等工作。國辦電子政務辦公室作為一體化平臺建設和管理協調工作小組辦公室，承擔協調工作小組日常工作，負責組織督促各地區和國務院有關部門任務落實。我們將與全國各地區、各部門的同志一道，堅持統籌規劃、標準先行，試點帶動、迭代創新，齊心協力、上下協同，倒排工期、挂圖作戰，按分工方案紮實推進各項工作任務的落實落地，推動全國一體化平臺早日建成、早日見效。

（一）在平臺規範化建設、互聯互通上下功夫。《指導意見》明確了全國一體化平臺的總體架構和三方面一體化建設重點，各地區各部門政務服務平臺要對標全國一體化平臺統一標準規範及相關要求，加強本地區本部門平臺規範化、標準化建設，全面對接國家政務服務平臺，與國家政務服務門戶形式統一規範、內容深度融合，實現事項集中發佈、服務集中提供，共同推動全國範圍內政務服務事項標準統一、整體聯動、業務協同。國家政務服務平臺是聯通國務院部門平臺和地方平臺的關鍵，是全國一體化平臺建設的重中之重。目前國辦正牽頭全面開展國家政務服務平臺建設。國家政務服務平臺不是國辦自已建設、自己使用的平臺，而是各地區各部門共同建設、為各地區各部門提供服務的平臺，建設中需要各地區各部門的大力支持配合。各地區各部門要積極參與推動國家政務服務平臺這個總樞紐平臺的建設，主動做好本地區本部門平臺與國家政務服務平臺的對接，共同推動實現政務服務“一網通辦、全國漫遊”。

（二）在數據共享、業務協同上下功夫。《指導意見》將“堅持協同共享”作為重要工作原則，明確“以數據共享為核心”，“堅持政務服務上網是原則、不上網是例外，聯網是原則、孤網是例外”。國務院各部門政務服務平臺要統籌整合本部門業務辦理系統和相關政務服務資源，依託國家政務服務平臺，為各地區和國務院相關部門政務服務平臺提供數據共享服務。在認真落實國務院部門第一批數據共享責任清單基礎上，各部門要積極創造條件，加大信息共享力度，簡化共享數據申請使用流程，不斷拓展數據共享範圍和深度，確保到2020年底前實現國務院部門數據共享滿足地方普遍性政務需求。各地區要以政務信息系統整合共享工作為抓手，以政務服務平臺為依託，切實解決群眾辦事的難點堵點問題，不斷提升群眾辦事的滿意度。

（三）在優化服務、不斷創新上下功夫。《指導意見》將“推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變”作為指導思想的重要內容，並將“堅持優化流程”作為重要工作原則。“互聯網+政務服務”不是簡單把原有行政審批流程照搬到網上，而是需要從行政審批制度改革的要求和群眾的需求出發，對相關業務流程乃至政府部門職能進行優化，以數據驅動改革，以技術引領業務創新。在一體化平臺建設過程中，各地區各部門要緊密結合“放管服”改革要求和群眾的需求，不斷優化政務服務流程、創新政務服務方式，不斷提升政務服務能力和水平。在國家政務服務平臺提供的統一政務服務門戶、統一政務服務事項庫、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照、統一數據共享等“標配”服務基礎上，各地方部門結合實際，建設個性化政務服務“旗艦店”，提供本地區本部門特色應用，實現流程優化創新服務等。

（四）在強化安全、確保平穩運行上下功夫。隨著全國一體化平臺的建設運行，大量涉及國家利益、公共安全、商業秘密、個人隱私等重要數據將日趨集中，建立一套完善的安全管理體系尤為關鍵。《指導意見》將堅持安全可控作為構建一體化平臺的基本原則和重點任務，提出明確要求。各地區各部門要堅持嚴之又嚴、慎之又慎的原則，把安全運營放在首位，分級負責本地區本部門平臺建設、安全保障和運營管理。強化網絡安全底線思維，健全管理制度，加強綜合防範，積極運用自主可控技術，提升本地區本部門政務服務平臺安全保障系統的風險防控能力，共同構建全方位、多層次、一致性的防護體系，切實防止“木桶效應”，保障全國一體化平臺平穩高效安全運行。穩定的運營管理力量是全國一體化平臺平穩高效持續運行的重要保障，各地區和國務院有關部門要整合平臺運營資源，加強運營管理隊伍建設，完善運營管理制度，確保平臺平穩、高效運行。

（五）在先行先試、破解難題上下功夫。《指導意見》提出，選擇部分條件成熟的省（自治區、直轄市）和國務院部門開展與國家政務服務平臺對接試點，積累經驗，逐步推廣。列入第一批試點的上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、山東省、廣東省、重慶市、四川省、貴州省等地區和發展改革委、教育部、公安部、人力資源社會保障部、商務部、市場監管總局等部門要先行先試，積極創造條件、主動作為，按時完成與國家政務服務平臺對接任務，並在一體化平臺建設模式、管理方式、運行機制、應用效果等方面積極探索、不斷創新，為構建全國一體化平臺、推動全國政務服務“一網通辦”積累經驗。其他地方和國務院有關部門，要按照全國一體化平臺要求不斷完善本地區本部門平臺，根據本地區本部門平臺建設成熟程度分批接入國家政務服務平臺，確保2019年底前完成接入任務。

深入推進“互聯網+政務服務”，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，是一項關係政府職能重塑、釋放改革紅利、切實便民利企的大事。平臺建設涉及技術和業務深度融合，涉及制度創新和流程優化再造，也是一件涉及面廣、複雜度高、創新性強的艱巨任務。我們要全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，齊心協力、攻堅克難、勇於擔當、狠抓落實，加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設步伐，為深化“放管服”改革，推進政府治理現代化提供強有力的支撐。