完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策
國務院參事  馬力

3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策”。輿論主要關注兩個方向：對修改後的《人口與計劃生育法》施行前不久出生的二孩，是不是應當徵收社會撫養費，以及兩孩政策如何落地。

“政策外二孩”不是一刀切

社會撫養費，是指對不符合法定生育子女條件的公民徵收費用，以適當補償政府的公共社會事業投入經費。對全面兩孩政策落地前一天甚至一個小時出生的二孩，有沒有必要徵收社會撫養費，應該説是個非常敏感的説題。一個側面是，依照現行法律規定，應當徵收他們的社會撫養費。另一個側面是，我國的生育政策是國家規定基本原則，具體條款由省、自治區、直轄市規定，因此各地在制定相應規則時，可以有不同的法律解讀，不是“一刀切”。有的省市人口形勢緊張，有的省市則相對寬鬆，在是不是需要徵收和徵收多少的問題上，各省可以根據各自不同情況，制定不同的政策。

幫助家庭減輕二孩生養顧慮

目前，我國人口存在兩個“剪刀差”，一個是生育意願與實際生育之間的“剪刀差”，另一個是出生人口增長與老年人口增長的“剪刀差”。縮小兩個“剪刀差”，是實施兩孩政策、調整人口結構的根本目標。

放開兩孩將過去以處罰為主的生育政策轉向以鼓勵為主的生育政策，這就需要輔以大量以鼓勵為主的政策配套。據中央電視臺問卷調查顯示，63%的受訪者認為生育成本過高，25%的人認為職業發展和生育間有矛盾，13%的人沒有人幫帶孩子。應當予以厘清的是，大量適齡父母不是不願意生二孩，而主要因以上顧慮使他們不敢要二孩。制定鼓勵性的配套政策，應針對這三大主要矛盾、有的放矢，幫助適齡父母解決困難、減少顧慮，提高家庭撫養孩子的能力。

首先，考慮到多子女家庭可能面臨的經濟壓力，應按個人和家庭的總體情況考慮徵收綜合所得稅，而不是個人所得稅。

各地根據本地情況，適當産假延長，一般將原規定的不少於14周延長到6個月，以保證産婦在不降低生活水平的情況下，渡過孩子最難撫養的階段。考慮到私營企業的經濟負擔，具體延長時間和辦法還可以討論，比如延長超過6個月的，可以保留公職但工資不再發放。

把義務教育年齡向前移，至12年。3周歲是孩子們的入托年齡，也是他們心理、生理和思維方式成形的重要階段，在這個階段應該接受正規義務教育，這是提高人口素質的重要舉措，也可以大大減輕家長經濟、撫養負擔。

構建完善的幼兒社區服務體系，在社區建立“少兒之家”，有專職人員幫忙接送孩子，組織課外活動，以安全的環境和設施保證孩子成長，減輕家長負擔。

加大城鎮化建設，大力發展小城鎮，使父母可就地就近城鎮化，更好地照顧家庭和孩子。同時，加速建立農民工市民化成本分擔機制，使農民工加快轉變為市民，將子女接到身邊。最大程度減少留守兒童、減輕父母撫養子女的負擔。

增加家庭的財産性收入，大力發展保險業。據統計，我國的保險業賠付率普遍低於60%，在老百姓眼裏像是“圈錢”，這也是保險業難以發展的重要原因。發達國家保險業更多是民眾財産性收入、降低風險的手段。因此，迫切需要改變思路，讓大部分風險承受力低的家庭，尋求較平穩的資産即可保值增值又可避開孩子成長風險的途徑。在孩子成長的每個階段，都可通過資金累積，滿足孩子求學、求醫的需要，在遇到意外時有資金支撐。

建立一套完善的家庭發展支持體系，讓有能力、有意願的適齡家庭可以生育兩個好孩子，同時又能養育好兩個孩子，讓兩孩家庭幸福。從百姓利益出發，各部門配合，共同出臺相應政策，才是兩孩政策落地的關鍵。

人口政策不能離開國情

現在有些專家在呼籲全面放開生育權。全面放開生育，意味著社會總體進入二次人口轉變。在已經進入二次人口轉變的西方國家，養老保障等社會保障制度完善，孩子的家庭效益僅為精神慰藉，生孩子的家庭的效益小于對社會的效益。父母養育子代，子代養育孫代，呈鏈式關係。而中國仍為父母撫育子女，子女反過來贍養老人的循環式關係。養老保障制度不完善，多生孩子特別是生兒子的外部環境，尤其在農村仍然沒有徹底改變，因此，生育政策的效益還沒有完全喪失。

中國仍然是一個人口大國，是一個人均資源佔有量緊張的發展中國家，人口還要增長15年，人口數量和結構如同一個硬幣的兩個方面，都要考慮。任何政策的制定，都不能離開這個最大的國情。全面放開兩孩政策，不僅是因為“少子化”“老齡化”，還因為農村“80、90後”一代進城後，嚮往城市生活，接受城市生育理念，以及農村養老保障制度開始全覆蓋，使得農村生育觀念也在發生變化。同樣，在考慮未來中國生育政策的調整時，同樣需要認識到，中國尚不具備建立西方國家從搖籃一路補貼到墳墓的經濟基礎，全面放開生育還需要時間。

馬力

簡歷：

女，1950年1月生，北京市人。民建會員。國家人口計生委流動人口服務管理司巡視員。曾任中國人口與發展研究中心主任。副研究員。第十一屆全國人大代表。長期從事社會人口領域的戰略研究和政策諮詢等工作。2009年11月被聘任為國務院參事。（簡歷來源：國務院參事室網站）