十八大以來價格改革成就專題報告之六：系統謀劃 探索創新交通運輸價格改革取得積極進展
黨的十八大以來，國家發展改革委牢固樹立“四個意識”，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，服務宏觀調控和經濟社會發展大局，順應形勢發展變化，堅持市場導向，強化頂層設計，大膽探索創新，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，積極有序推進交通運輸價格改革，取得明顯成效，實現了鐵路、民航、港口、郵政等交通運輸領域價格改革全面開花，行行有亮點，對促進各交通運輸行業發展，保障經濟平穩運行，滿足人民出行需求發揮了積極作用。
一、交通運輸市場形勢發生深刻變化
近年來，我國各種交通運輸方式快速發展，高速鐵路、高速公路里程、港口吞吐能力和公路客貨運量、快遞業務量等多項指標躍居世界第一。同時，交通運輸市場供求態勢、競爭格局以及行業發展狀況也出現了諸多新變化、新特徵。
一是市場供需關係發生根本變化。歷史上，受國家財力有限影響，我國交通基礎設施建設相對滯後，交通運輸特別是鐵路運輸能力一直較為緊張。改革開放以來，交通運輸事業持續快速發展，基礎設施建設不斷加快，運輸能力大幅提升。然而，在經濟快速增長尤其是粗放增長的情況下，運力增長速度仍滯後於需求擴張，特別是煤炭、礦石等大宗貨物運輸一直擺脫不了鐵路運能不足的瓶頸制約。近年來，隨著我國經濟進入新常態，供給側改革持續推進，産業結構不斷優化，交通運輸能力不足的問題得到有效緩解。公路、水路、航空運輸能力總體超出市場需求，長期緊張的鐵路貨運供需關係也趨於平衡，甚至出現區域性、階段性供過於求。2015年以來，鐵路傳統大宗貨物運量下滑，鐵路運輸企業普遍實行了價格下浮，過去的“鐵老大”現在也不得不面對市場，加快市場化改革進程。
圖1：鐵路營業里程、貨物週轉量變化趨勢對比
二是市場需求更加多樣化。從貨運看，伴隨經濟結構優化、工業技術更新、互聯網大數據應用、居民消費升級，傳統大宗物資運輸需求有所下降，以日用品為代表的零散貨物運輸需求快速增加，客戶對貨運辦理方式、運到時限、服務質量等都有了新要求。從客運看，旅客選擇交通工具會綜合權衡價格、快捷、舒適、安全、換乘便利程度等諸多因素，出行需求呈現多樣化、個性化的特徵。百姓生活水平不斷提高，小轎車進入千家萬戶，商務、旅遊出行增加，節假日出行日趨火爆，由此引來道路堵、停車難等矛盾，如何改善百姓出行條件成為亟需研究的新課題。
三是各種交通運輸方式快速發展、激烈競爭。橫貫東中西、溝通南北方的高速鐵路網，日益完善的高速公路網、水路網，四通八達的民航運輸網和以公共交通為主的城市機動化出行網逐步形成，重塑了交通運輸市場的競爭格局。一方面，不同運輸方式之間重疊範圍逐步擴大，在當前供大於求背景下，競爭領域逐漸增多、競爭程度不斷加深。如高鐵線路開通後，平行方向的民航、公路客運運力大幅減少，個別地方甚至出現全面停運情況。同一運輸方式內部也開始出現自然壟斷環節和競爭環節並存的狀況，特別是隨著技術進步和管理方式改進，一些原來不具備競爭條件的環節也形成了競爭。另一方面，競爭蘊含著合作，不同運輸方式在自身不具備經濟技術優勢的領域，積極尋求和其他運輸方式協作共贏，“空巴通”、“空鐵通”應運而生，優化了資源配置，提高了運輸效率。
圖2：2000年-2016年各種運輸方式貨運週轉量佔比變化
四是積極吸引社會投資成為交通運輸發展迫切要求。當前，我國經濟發展進入新常態，交通運輸等基礎設施建設在實現“穩增長、防風險”中發揮著關鍵引領作用，實施“三大戰略”、推行新型城鎮化都要求交通先行。經過多年大規模建設，我國已初步建立起現代化的綜合運輸體系，但交通運輸網絡技術標準、覆蓋廣度和通達深度都有待提高，建設任務依然繁重。在財政收入增速放緩、地方政府融資平臺面臨調整的情況下，單純依靠政府財政資金的投融資模式已經難以為繼，不能滿足新常態下交通運輸發展要求，迫切需要引入多方投資，特別是鼓勵引導社會資本進入交通運輸建設、運營領域，擴大有效投資，促進交通運輸行業提質升級。
二、交通運輸價格改革有序推進
為積極順應交通運輸市場和建設形勢變化，促進交通運輸行業健康持續發展，國家發展改革委會同有關方面，全面系統分析市場供求競爭形勢，大膽開拓創新，強化頂層設計，明確改革思路、目標和步驟，堅持有序推進，堅決放開競爭性價格，完善政府定價機制，同步強化監管，交通運輸價格“放、管、服”改革不斷取得新進展。
一是全面深化鐵路運價改革。全方位推進鐵路貨物、旅客運輸價格及客貨運輸雜費市場化改革。
——完善貨運價格機制，放開競爭性價格。創新貨物運價形成機制，分步理順價格水平。2008年以來，國家加大鐵路建設力度，新建鐵路自2012年開始集中投産，帶來鐵路運輸企業財務費用、固定資産折舊急劇增加，運輸成本上升速度驚人。為保證鐵路正常運營，客觀上需要適當提高運價水平，但沿用傳統依成本定價的方法，運價上漲幅度將大大超出社會承受能力，影響經濟平穩運行，還會帶來鐵路貨物運量萎縮，運輸企業難以實現增收提效目標。面對這一難題，國家發展改革委會同有關方面反復研究論證，最終從鐵路、公路貨運相互替代競爭日益明顯的實際出發，改變傳統上主要依據運輸成本定價的方法，建立按照與公路貨運替代運輸方式保持合理比價關係原則制定鐵路貨運價格的機制，分步理順了國鐵貨物統一運價。建立運價浮動機制，增強價格彈性。為進一步引導、促進鐵路運輸企業適應市場供求形勢變化，將國鐵貨物運輸由實行政府定價改為政府指導價，允許鐵路運輸企業以國家規定運價為基礎，在上浮不超過10%、下浮不限的範圍內自主確定具體運價水平。放開競爭性領域和環節價格。為營造良好價格政策環境，吸引社會資本積極投入鐵路建設運營領域，2014年4月，明確神華集團新建的準池鐵路貨物運價實行市場調節，開創了市場決定鐵路貨運價格的先河，標誌著我國鐵路貨運價格市場化改革邁出了具有里程碑意義的重要一步。隨後，又陸續放開了散貨快運、包裹運輸價格以及社會資本控股新建鐵路貨物運價等競爭性鐵路貨運價格。
圖3：鐵路貨運價格改革歷程
——區分基本與非基本服務，有序推進客運價格改革。突破思想禁錮，更新思維方式，區分基本與非基本服務，以全新視角分析鐵路客運各領域和環節供求競爭特點，尋找改革突破口。逐步放開滿足旅客較高品質出行需求、與其他運輸方式形成競爭的客運産品價格。2016年1月和6月，分別將高鐵動車組一、二等座及普通旅客列車軟座、軟臥票價交由鐵路運輸企業依法自主制定，使票價實行市場調節的鐵路旅客比重達到54%左右。建立客運成本監審制度。鐵路作為固定成本佔比較高的行業，在網運合一、客貨混營的經營管理體制下，如何準確核定客運成本，特別是合理歸集和分攤普通旅客列車與其他運輸業務共用成本費用，是各國鐵路運價監管中面臨的共同難題。為加快普通旅客列車成本核算制度化建設步伐，提高政府價格監管的科學化、規範化水平，按照管細管好管到位要求，國家發展改革委迎難而上，組織有關專家深入研究論證，認真分析鐵路運輸成本構成特點和現行鐵路財務核算基礎，廣泛聽取社會各方面意見，在此基礎上制定出臺了《鐵路普通旅客列車運輸定價成本監審辦法（試行）》（以下簡稱《成本監審辦法》），對鐵路客運成本核算、不同類型運輸業務共用成本分攤和歸集做出明確規定，最大限度地提高鐵路客運成本核算的透明度。《成本監審辦法》的出臺和實施，在一定程度上解決了政府與企業之間的信息不對稱問題，使政府和企業在核算定價成本時有據可依，降低了博弈成本，提升了成本核算可信度，為研究完善鐵路客運價格形成機制奠定堅實基礎。
圖4：2016年鐵路旅客發送量及價格管理方式構成
——放開客貨運輸雜費，同步強化事中事後監管。鐵路運輸雜費是鐵路運輸企業在正常旅客、貨物運價以外，針對運輸輔助作業環節收取的費用。2015年以前，依據《鐵路法》規定，鐵路運輸雜費實行政府定價，具體收費項目和收費標準由原鐵道部規定。2014年底，為順應鐵路經營管理體制改革，以及各種運輸方式相互替代競爭日益明顯，國家完善鐵路貨物運價形成機制、逐步理順運價水平等形勢發展變化，國家發展改革委提出了修訂《鐵路法》相關條款，放開鐵路運輸雜費、實行市場調節的建議。2015年4月，全國人大常委會頒布了修訂後的《鐵路法》，明確鐵路運輸雜費的收費項目和收費標準由鐵路運輸企業自主制定。放開後，國家發展改革委持續加強對鐵路運輸企業制定、收取雜費情況的監管。2016年，組織專門調研，了解鐵路貨運輔助作業環節收費情況，廣泛聽取鐵路運輸企業、地方價格主管部門、鐵路貨運用戶等有關方面意見。根據用戶反映和調研發現的問題，要求鐵路總公司全面清理規範貨運雜費，並對具體雜費項目分別提出了取消、合併收費或完善計費辦法的處理建議。按照國家發展改革委要求，鐵路總公司自2017年8月1日起，取消了抑塵費、自備車管理費等8項應當通過正常運價補償成本或沒有實質服務內容的貨運雜費，將液體換裝費等3項收費分別併入服務內容接近的換裝費等項目，調整完善了貨車延期使用費計費辦法。
二是有序推進民航運價改革。2004年國家改革民航國內航線運價，建立了以政府指導價為主的價格機制。近年來，隨著人民生活水平提高和各種運輸方式發展，航空運輸市場規模不斷擴大，民航與高鐵等替代運輸方式之間、航空公司之間競爭日趨激烈。國家發展改革委、民航局積極順應國內航空運輸市場發展和各種運輸方式競爭形勢變化，分步改革民航國內運價及收費。
——逐步擴大市場調節價範圍。2013年，放開部分與地面主要交通運輸方式形成競爭、由兩家以上航空公司共同經營航線旅客票價；2014年，放開國內航線貨物運價，放開相鄰省之間與地面主要交通運輸方式形成競爭的短途航線旅客票價。2016年，提出分兩步加快放開國內航線客運競爭性領域價格的意見，並實施第一步改革措施，將800公里以下航線、800公里以上與高鐵動車組列車平行航線旅客票價交由航空公司依法自主制定。改革後，民航國內航線旅客票價市場化率提高到35%左右。
——優化政府指導價機制。2014年，對繼續實行政府指導價的國內航線旅客票價，取消下浮幅度限制，賦予航空公司更大的票價浮動空間；同時，簡化定價流程，由政府直接核定基準票價，改為政府制定並公佈定價規則和公式，由航空公司按規則和公式自行測算確定基準票價水平，提高了監管效率。
——完善國內航線旅客燃油附加與航空煤油價格聯動機制。根據航空公司經營管理和航空煤油價格變化情況，將收取燃油附加的基礎油價由每噸4140元提高到5000元，有利於引導航空運輸企業主動節能降耗，也有利於減輕旅客特別是短途旅客負擔，拉動旅遊等相關消費。
——理順民航保障系統收費管理體制。考慮到機場、飛行校驗、空管等民航運輸保障系統服務收費，主要調節行業內部各主體之間利益關係，在當前航空運輸市場競爭激烈的情況下，相關服務收費調整不會影響旅客票價波動，為提高監管效率，按照簡政放權要求，將民航局會同國家發展改革委管理的機場壟斷環節服務、飛行校驗、空管服務等收費，改為民航局單獨管理。
圖5：深化民航價格、收費改革
三是積極完善港口收費政策。為促進我國港口事業持續健康發展，更好保障國民經濟和對外貿易平穩運行，積極完善港口收費政策，並印發、修訂《港口收費計費辦法》，對港口收費項目和服務內容、管理方式、計費辦法等作出統一規範。
——放開港口競爭性服務收費。將港口集裝箱、外貿散貨裝卸作業，國際、國內客運和旅遊船舶港口碼頭作業等勞務性收費，船舶垃圾處理、供水等船舶供應服務收費，理貨服務費，引航機構引領海上移動平臺航行的技術服務收費，由此前分別實行政府指導價、政府定價統一改為市場調節；同步簡化收費項目，規範勞務性收費計費方式，推行港口作業包乾收費。
——完善船舶使費和港口設施保安費政策。對船舶使費實行政府指導價、上限管理，增強了價格彈性。將船舶使費項目由9項減少為6項。按照穩中有降的原則，完善引航費、拖輪費計費辦法，拖輪費計費方式由按拖輪馬力和工作時間收費改為按被拖船舶類型和大小收費，對航行國際航線超大型船舶引航費實行收費總額封頂控制；降低港口設施保安費收費標準。
四是分類完善郵政服務資費政策。區分不同郵政業務性質，放開不屬於基本公共服務、具備市場競爭條件的部分郵政業務資費；對主要滿足用戶基本需求的郵政普通包裹寄遞資費，在保持資費總水平基本穩定的前提下，調整優化了資費體系結構。
——放開競爭性業務資費。對國內特快專遞、明信片寄遞、印刷品寄遞和單件重量不超過10公斤的計泡包裹寄遞等郵政服務資費實行市場調節。
——調整完善郵政普通包裹寄遞資費體系結構。按照“穩定水平、簡化結構、增強彈性、優化服務”的原則，以保持資費總水平基本穩定為前提，調整簡化郵政普通包裹寄遞資費體系結構；將政府定價改為政府指導價、上限管理，允許郵政企業在不超過國家規定資費標準範圍內，自主確定具體資費水平；推行普通包裹按址實物投遞，提升了服務質量。調整後，郵政普通包裹寄遞資費體系結構更加科學、透明，資費標準更加靈活，有利於促進郵政企業積極參與市場競爭，提高經營管理水平和服務保障能力，更好滿足人民群眾的用郵需求。
五是強化監管，規範市場主體價格行為。落實“權力和責任同步下放、調控和監管同步加強”的總體要求，加強制度建設，明確監管要求，下大力氣規範行政部門、事業單位及運輸企業等市場主體價格行為。
——建立長江航運收費目錄清單。取消船舶港務費等7項水運領域涉企行政事業性收費，部署長江沿線相關省份建立涉及航運企業收費目錄清單，進一步完善收費公示制度，依法取締亂收費項目，凈化長江水運市場環境。
——協調降低中歐班列運價及相關收費。指導中國鐵路總公司遵循市場經濟規律，合理確定中歐班列運價，按照“量價捆綁”原則，對班列國內段實行運價下浮。協調新疆自治區免除中歐班列口岸服務費。對進出新疆等西部省份的部分貨物實行鐵路運價優惠。
——清理涉及鐵路貨運有關收費。重點清理地方行政部門或事業單位在鐵路貨運、專用線經營上的違規收費，以及鐵路運輸企業收取的貨運雜費、專用線代維護費用，規範鐵路運輸企業、專用線産權或經營單位的收費行為。
——規範交通運輸企業自主定價行為。在推進交通運輸領域價格市場化改革、增強運價彈性同時，要求相關交通運輸企業健全內部運作機制，根據市場供求競爭狀況，充分考慮社會承受能力，合理確定具體價格。
六是上下聯動，各地交通運輸價格改革協同推進。國家發展改革委先後印發《關於下放和放開部分交通運輸服務價格的通知》《關於完善機動車停放服務收費政策的指導意見》等文件，提出健全出租汽車運價形成機制的政策思路，並多次召開專題會議，加強對各地交通運輸價格改革工作的協調、指導。
各級地方價格主管部門按照國家統一部署要求，積極深入推進當地管理的交通運輸價格市場化改革。各省份全面放開了鐵路客貨運輸延伸服務和郵政延伸服務收費。根據市場供求競爭形勢變化，24個省份放開了部分地方鐵路旅客、貨物運輸價格，13個省份放開了部分道路客運價格。按照加快推進機動車停放服務收費市場化改革，縮小政府定價管理範圍，優化政府定價規則，推行差別化收費，規範收費和服務管理的要求，30個省份出臺了機動車停放服務收費管理辦法、指導意見或實施細則。根據出租汽車行業新業態發展要求，16個省份、63個城市出臺了出租汽車行業改革實施意見或細則，明確網約出租車實行市場調節價，健全巡遊出租汽車價格機制。
三、交通運輸價格改革成效顯著
隨著近年來鐵路、民航、港口、郵政等交通運輸領域價格改革持續推進，政府價格監管更加科學合理、效率更高，有效激發了市場活力，對促進交通運輸行業發展，深化供給側結構性改革，滿足人民群眾出行需求，降低物流成本，更好地支撐國民經濟持續穩定較快發展發揮了積極作用。
一是創新價格機制，提升了政府定價管理的科學化水平和效率。近年來的交通運輸價格改革過程中，國家發展改革委打破路徑依賴，在價格監管理論、實踐上大膽探索，不斷創新方式方法，完善價格形成機制，取得了顯著效果。
——鐵路貨物運輸領域，不再沿用傳統上主要依據運輸成本定價的方法，開創性地建立了按照與公路貨運替代運輸方式保持合理比價關係制定鐵路貨運價格的機制，並按此分步理順國鐵貨物統一運價，破解了鐵路大規模集中建設、成本急劇上漲，傳統定價方法難以為繼的難題，同時成功引入市場因素，使政府定價管理的鐵路貨運價格更加貼近市場實際。從實施效果看，鐵路運價理順、與公路貨運形成較為合理比價關係後，煤炭等大宗物資鐵路運輸平均運距有所提高，一些鐵路與公路競爭較為充分的貨物品類運輸也形成了短途選公路、長途選鐵路的態勢，鐵路和其他運輸方式發揮各自比較優勢，提高了運輸效率，促進了各種運輸方式有序競爭、合理分工、協調發展。
——對實行政府指導價的民航國內旅客票價，由政府直接核定基準票價，改為政府制定並公佈定價規則和公式，由航空公司按規則和公式自行測算確定基準票價水平，在保持政府適度控制票價水平的同時，提高了監管效率。航空公司反映，定價流程調整後，新開闢航線的運價準備週期由此前的最長30天縮短到7天左右，大大方便了企業及時挖掘、捕捉市場機會。
二是激發市場活力，優化了交通運輸供給結構。交通運輸價格市場化改革賦予運輸企業更大的價格自主權，進一步強化了運輸企業市場主體意識和地位。在價格改革激勵推動下，運輸企業轉變經營觀念，由“眼睛向上”向國家要政策，轉變為“眼睛向內”挖潛力、“眼睛向外”找市場。企業加強管理，“苦練內功”，不斷提高管理水平；同時提升服務意識，主動對接市場，適應社會需求，豐富運輸産品體系，運力投入更加合理，經營管理水平得到提升，活力明顯增強。2014年放開鐵路散貨快運價格後，鐵路運輸企業積極運用價格手段順應、引導市場需求變化，完善組織方式，發展散貨運輸，得到社會各界的廣泛認可、歡迎，使傳統上被鐵路忽視的小批量零散貨物運輸快速增長。僅2015年上半年，鐵路就完成散貨運輸1200萬噸，是上年同期的114倍，成為鐵路貨運供給側結構性改革新亮點。
三是增強發展後勁，促進了交通運輸行業發展。隨著近幾年完善鐵路、民航運價機制，逐步理順價格水平，運輸企業經營狀況得以改善，為多渠道籌集建設發展資金提供了有力支撐。特別是放開競爭性鐵路運價，增強了社會資本投資鐵路行業的信心，對引導投資者形成合理預期，按照市場規律理性決策，推進鐵路投融資體制改革，進一步發揮鐵路運輸運能大、佔地少、能耗低、污染小的優勢，構建更加符合我國現階段國情的綜合運輸體系發揮了積極作用。
四是強化監管服務，降低了實體經濟物流成本。交通運輸價格“放、管、服”改革持續推進，有利於發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，通過競爭形成合理價格水平，保持了交通運輸市場平穩運行，降低了實體經濟物流成本。降低中歐班列運價，規範長江航運收費，對促進實施國家“一帶一路”、長江經濟帶發展戰略發揮了重要積極作用，支持了區域經濟協調發展。完善拖輪費、引航費計費方式，降低港口設施保安費標準，每年可減輕航運企業及貨主負擔12億元左右，有助於穩定外貿增長，促進海運業健康發展。清理規範涉及鐵路貨運有關收費，每年減輕用戶負擔約32.5億元。
四、把交通運輸價格市場化改革持續推向深入
近年來交通運輸價格改革，基本實現了中發〔2015〕28號文件確定的2017年底前放開競爭性領域和環節價格的改革目標。當前，我國交通運輸行業仍處於快速發展階段。為適應國民經濟發展和人民群眾生活水平提高、出行需求升級要求，鐵路、公路、民航、水運、郵政等各種交通運輸方式基礎設施條件持續改善，裝備技術快速升級，運輸新産品不斷涌現，服務品質穩步提升，相互之間形成交叉替代的市場範圍逐步擴大，競爭日趨激烈。面對形勢發展變化，價格主管部門將與時俱進，深入貫徹落實中發[2015]28號文件精神，持續推動交通運輸價格“放、管、服”改革向縱深發展。
——密切關注跟蹤交通運輸市場各領域、各環節供求關係和競爭格局變化情況，及時放開在發展中新形成競爭的運輸産品價格；在保障基本公共服務基礎上，對運輸企業新開發、不屬於基本公共服務的運輸産品價格實行市場調節，鼓勵運輸企業開發更多適應社會需求變化的新型客貨運輸産品。
——對繼續實行政府定價管理的公益性服務、網絡型自然壟斷環節交通運輸價格，強化成本監管，逐項研究健全定價機制，規範定價程序，最大限度減少政府部門自由裁量權，提高政府定價的科學化、規範化水平。
——順應交通運輸價格市場化改革不斷深化的形勢變化，適時將工作重心由直接核定價格水平，轉移到規範市場主體價格行為。根據交通運輸新業態、新産品發展情況，積極擴展思路、豐富手段，健全制度體系，注重發揮社會監督、信用體系建設以及互聯網、大數據作用，維護市場正常價格秩序，提升價格工作服務宏觀調控大局和經濟社會發展的能力、水平。
