用經濟手段調控土地市場

——國土資源部土地利用司負責人談建立工業用地最低價標準統一公佈制度

    《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》提出，“建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度”，並明確“國家根據土地等級、區域土地利用政策等，統一制定並公佈各地工業用地出讓最低價標準”。這項制度因何而設？如何落實？它將對土地調控産生怎樣的影響？近日，記者就這些問題採訪了國土資源部土地利用司負責人。

    工業用地供應過多、增速過快，一個主要原因是各地採取明的、暗的各種手段競相誇大壓低地價，這種現象目前已很普遍，並有愈演愈烈之勢。

    當前，土地調控中的一個突出問題是工業用地供應總量過大、增速過快。根據國土資源部對2004年以來的工業用地總量分析，工礦用地在整個建設用地供應總量中所佔的比例長期持續穩定在43%，高於房地産開發用地及其他各種類型用地。從今年上半年看，工礦用地總量同比增加12%，增幅較大。

    為什麼會出現這種局面？這位負責人認為，除了投資拉動外，一個重要原因是地區之間惡性競爭，採取各種手段競相壓低地價招商引資。

    “這其實是多年來困擾土地管理部門的老大難問題。”這位負責人告訴記者，長期以來，我國工業用地主要以協議方式供應為主。為了防止低價出讓土地，國家出臺了多部法律法規。從1995年的《城市房地産管理法》和原國家土地管理局頒布的工業用地協議出讓最低價確定辦法，到2001年國發15號文件，2003年部發21號令，再到2004年國發28號文件，都對制定和公佈工業用地協議最低價標準有嚴格規定。此外，《刑法》也有明確的規定，非法低價出讓土地情節嚴重的，要追究刑事責任，判3年到7年有期徒刑。

    “儘管要求是嚴格的，但政策執行得並不理想。”這位負責人實話實説。從部土地利用司掌握的情況看，目前全國僅有1/3的省制定並公佈了協議出讓土地的最低價標準，1/3的省正在研究制定過程中，另有1/3的省根本沒有制定標準。“在這項政策落實中，我們發現不少地方普遍存在顧慮，擔心制定了工業用地最低價，實行招拍挂會影響招商引資，影響地方經濟發展。不少地方在等待觀望，有些地方在制定最低價標準時存在行政干預，地方政府領導往往要求本省的標準不得高於周邊省份。這樣一來，制定最低價標準就有可能流於形式。”

    “更嚴重的問題還在於，儘管有些地方制定並規定了最低價標準，在出讓土地的時候，明面上也沒有突破最低價標準，但背地裏卻以各種形式給予補貼和返還，導致事實上企業仍以比較低廉的價格獲得土地。而且這種行為很難調查取證，因為都是背後暗箱操作，很難追究責任。這其實是一種變相地低價出讓土地的行為。”

    這位負責人指出，地方政府為招商引資，競相壓低地價，搞惡性競爭，這種現象各地已比較普遍，並有愈演愈烈之勢。他認為這種做法造成的危害十分嚴重。第一，它造成工業用地低成本過度擴張，助長了大量低水平重復建設，對固定資産投資規模過大也起到了推波助瀾的作用。第二，它破壞了公開公平、競爭有序的市場環境，影響了區域的協調發展。第三，由於土地出讓的價格沒有反映市場的真實價格，造成了國有土地資産大量流失。第四，它造成土地資源的低效利用和閒置浪費。由於土地取得的成本低，大家自然多佔少用，粗放利用，閒置浪費，出現了所謂花園式工廠等浪費土地的現象。第五，這種做法也導致對農民土地權益的侵犯，因為地方政府通常會將經濟代價轉嫁到農民頭上，低價出讓土地的結果，就是壓低徵地補償費。

    《通知》第一次明確由國家統一制定和公佈工業用地最低價出讓標準，這是土地管理的一項重大突破。為確保標準的科學性，國土資源部將採取自上而下、統一測算、全國平衡、統一公佈、定期更新等做法，嚴防政策漏洞。

    為加強土地調控，國發31號文提出“建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度”， 並第一次明確提出“由國家來統一制定並公佈各地工業用地出讓最低價標準”。價格是市場的晴雨錶。統一制定工業出讓最低價標準，是利用價格杠桿參與宏觀調控的重要手段。這位負責人告訴記者，在國務院28號文的制定過程中，已相應地進行了政策性調整，把制定並公佈工業用地最低價標準的權限從市、縣政府提高到省級政府，明確要求各省、自治區、直轄市人民政府依照基準地價統一制定並公佈協議出讓土地最低價標準。但從實際情況看，一些地方為了方便招商引資而人為壓低最低價標準，甚至人為壓低基準地價，造成了新的區域不平衡。這次《通知》在政策權限方面進一步作出調整，變過去由地方政府自己定標準，為國家來統一定標準，確保全國地價一盤棋，這是地價管理辦法上的重大突破。他認為，由國家來統一制定最低價標準，對於還原真實的市場價格，發揮土地杠桿作用調控土地利用，具有至關重要的意義。

    如何確保由國家制定的工業用地最低價標準的科學性？這位負責人告訴記者，圍繞建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度，國土資源部已著手制定統一的工作方案和技術方案。為確保土地出讓價格的科學性、合理性和有效性，這次統一制定工業用地最低價標準，借鑒了新增建設用地有償使用費徵收和公佈辦法，將採取自上而下，統一測算，全國平衡，統一公佈，定期更新的方式，由國家統一組織、分工協作，以使各地的地價納入到全國一盤棋。

    需要説明的是，國家建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度，並不是全國工業用地一個價格，而是要根據全國土地等級、基準地價水平等綜合平衡後分等級確定，在綜合平衡過程中，要充分體現國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要所確定的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等不同主體功能區的土地利用政策，體現國家區域發展政策，由國土資源部統一制訂並公佈各地工業用地出讓最低價標準。工業用地出讓最低價標準不得低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。這位負責人強調。

    這位負責人還指出，為保證最低價制度的嚴格實施，增強工業用地出讓的公開性，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，《通知》強調要規範工業用地出讓管理，明確工業用地必須採用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低於公佈的最低價標準；低於最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。這一規定，也將有效地遏止地方低價出讓土地。

    “有了一個真實反映市場供需的價格標準，才有可能真正杜絕地方通過財政、稅收等各種手段進行補貼和返還，私底下搞優惠的現象。” 他説，“我們制定標準的時候，要重點防止變相的低價出讓、返還和補貼。這是我們今年下半年的工作重點。”（中國國土資源報記者　張 晏)