計劃指標，既管農用地，也管未利用地

——國土資源部規劃司負責人談《通知》中土地利用計劃管理的新變化

    《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》對土地利用規劃和計劃有了新的規定，用地計劃管理的範圍拓寬了，效力增強了。這些變化引起了大家的關注。

    《通知》規定，“將新增建設用地控制指標（包括佔用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據”。同時強調，“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。”應該説，這是土地利用計劃管理的重大變革，也是土地政策參與宏觀調控的又一有力舉措。部規劃司的負責人反復強調。

    建設用地增量，未利用地佔相當比例規劃司負責人介紹，計劃控制是土地管理的重要手段，也是用地第一道閘門。要用地，首先是符合規劃，有計劃。但是，長期以來，計劃管理的範疇主要是建設佔用農用地，未利用地並不在計劃管理之列。《通知》規定，用地計劃要涵蓋全部新增建設用地，既包括佔用農用地，也包括佔用未利用地，目的是為了真正實現對建設用地增量的控制。而這正是土地調控，控制固定資産投資規模的重要手段。

    為什麼要將未利用地納入計劃管理？這位負責人介紹，這幾年國家嚴格控制了農用地轉用，包括嚴格用地審批，清理開發區，查處違法用地等。嚴格控制建設佔用農用地特別是耕地。但是，地方固定資産投資增長的熱度不減，上項目就要用地。一些地方就想辦法，找“出口”，在未利用地上開闢新路。比如説圍海，開發灘塗；上山，荒山荒坡，都是未利用地。從變更調查統計來看，歷年未利用地在實際新增建設用地中佔的比例，都比較大。特別是這幾年呈現持續增加的趨勢。2005年新增建設用地427.4萬畝，其中佔用耕地208.1萬畝，佔用未利用地219.3萬畝；“十五”期間，全國共新增建設用地3285萬畝，建設佔用耕地1641萬畝，佔用未利用地1644萬畝。也就是説，近年來，每年的新增建設用地有一半都來自於未利用地。因此，只有全面控制農用地和未利用地，才能控制住建設用地增量，從而更加有效地控制固定資産投資規模。

    管住未利用地，用途管制更加完整

    對未利用地怎麼看，也考驗土地管理的水平。一些未利用地比如灘塗、荒山、沼澤等，看起來是不毛之地，但卻具有很高的生態價值、景觀價值，也是寶貴的耕地後備資源。將這些地納入規劃體系，實行計劃管理，進行嚴格控制，防止過度開發，對於保護生態環境，保障生態安全，很有意義。

    當前還有一種現象值得警惕。一些地方為了規避計劃管理，有意將一些農地拋荒，從而人為地將耕地變更成未利用地，再去佔用。這是一種在土地高壓態勢下的新的違法行為。因此，從保護耕地、保障糧食安全這個角度來説，將未利用地納入計劃管理，也是很有必要的。這位負責人指出。

    “《通知》將新增建設用地控制指標納入土地利用年度計劃，並專門表示包括佔用農用地和未利用地，實際上是還土地用途管制以本來面目。我們現在的用途管制只是針對農用地進行管制，但是用途管制應該包括全部用地範圍。”規劃司負責計劃工作的同志説，新規定使得原有計劃管理的思路和觀念更加完善。今後的土地利用計劃指標將作為所有實際發生用地的控制指標，而不只是作為控制用地審批的依據，從而實現對所有用地的計劃控制。從而扭轉了以往只管住審批“閘門”，而審批以外的超計劃用地大量存在的局面。在現有計劃指標基礎上，除農用地（包括耕地、林地等）轉用外，將非農建設佔用未利用地統一納入計劃管理，是為了實現對各地年度新增建設用地的總量控制，增強土地計劃的整體調控作用。這也預示著今后土地利用計劃的職能將從單一服務於土地資源特別是耕地的保護，逐步轉向服務於綜合的宏觀調控。

    以實際用地量為依據，考核辦法更加完善

    《通知》規定，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核的依據。同時強調，實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。“實際上這是為了堵塞過去計劃考核中的漏洞。”這位負責人説。

    他介紹，從過去來看，僅僅把計劃作為用地審批的依據，以實際審批的用地量與原來下達的計劃指標對比進行考核，存在漏洞。因為有相當數量的用地沒有走正式審批這個渠道，這樣就不能真正起到計劃的約束和控製作用。

    “真正正式審批的用地，就全國來看，肯定是不會超過計劃的，從各個省來看，也很少有超過國家下達的指標的。但是每年變更調查的結果，卻有相當一部分省、市的建設用地量超過了計劃指標。因此，用審批用地量作為計劃執行的考核依據，顯然存在缺陷。而按實際用地量作為考核依據，就進一步發揮了計劃的作用，真正能夠控制住建設用地規模。”

    他認為，《通知》第一次提出將計劃執行情況作為地方政府考核目標的主要內容，這就完善了地方政府耕地保護目標責任考核。除了原來的耕地保有量和基本農田之外，還有整個新增建設用地和土地開發復墾整理情況。這樣，將新增建設用地納入計劃、將計劃納入地方考核與將實際用地作為計劃考核依據這三者一起構成新的計劃管理體系，大大強化了計劃的效力。

    新的考核辦法，將使計劃執行情況的監管和考核得到進一步強化。但要真正將其落到實處，還需要加強土地統計監測，採用現代技術手段加強對土地規劃和土地計劃執行情況的監管，及時、準確掌握實際耕地保有量和新增建設用地面積。

    未利用地也不能想用多少就用多少

    建設項目要儘量少佔耕地，能佔劣地的不佔好地，這是我們始終倡導的保護耕地的方向。但是，按照新的規定，即使是佔用戈壁、荒山、荒地，今後也不能隨心所欲上項目了。

    這位負責人指出，“雖然看起來佔用的是未利用地，而且我們也鼓勵地方充分利用這些土地，但是同時用地的總量也要嚴格控制，這是國家宏觀調控的需要，也是規劃實施的目標。這幾年的情況是，國家把建設佔用農用地，特別是佔用耕地控制得比較緊了，很多地方就跑去佔用未利用地。一頭緊一頭松”。

    他介紹，按照規定，以前未利用地的使用雖然也要符合土地利用總體規劃，但是對於這類土地的使用，在數量和進度上嚴格的限制不夠。另外，以前的規劃也沒有完全到位，比如説對於一些沿海灘塗的利用，有的規劃就做的不是很清楚。因此，沿海有些地方，竟然以20甚至30個平方公里的規模在圍海，實際上是搞工業園區。這樣就大大超過了規劃制定的建設規模目標，也違背了國家對投資規模的控制初衷。

    “近兩年，有些地方就提出，用地控制嚴了，用海就變得很急切了。這個問題要兩方面看，向海裏進軍，確實也擴展了用地空間，在保護生態環境的前提下和合理的範圍內也是可以的。但是，過度利用從短期看，衝擊了國家的宏觀調控政策；從長遠看，也不利於土地資源的可持續利用。我們這一代人把可用的灘塗資源都用光了，後代怎麼辦？不是説用途合理就是一切都是合理的，除了用途合理，土地使用的進度和時序也同樣需要控制。而且大面積的圍海造地還可能造成生態的破壞。在這方面我們是有教訓的。”他説。

    據這位負責人介紹，為落實新的計劃管理政策，目前國土資源部已經與有關部門在協商，從2007年的計劃開始，將在原有建設佔用農用地和耕地計劃指標上，再加上建設佔用未利用地這項指標，兩項合起來組成新增建設用地計劃指標。同時對原來的計劃管理辦法進行修改，以適應新的要求。（中國國土資源報記者 田春華）