土地執法問責地方政府
——國土資源部執法監察局負責人談嚴格執行問責制
“當前，我國已建立了比較嚴格的土地管理法律制度體系，但有法不依、執法不嚴的問題仍很突出，法律懲處機制的作用尚未完全體現。針對這種局面，《通知》第一次明確規定要對政府實行問責制，並就如何加強和完善法律懲處機制提出了十分具體明確的要求。”日前，國土資源部執法監察局負責人在接受記者採訪時這樣表述。
當前土地執法形勢不容樂觀，進一步採取措施，加大執法力度，落實土地調控政策迫在眉睫
這位負責人指出，雖然近年來國家加大了土地執法力度，持續開展了以清理開發區為重點的土地市場治理整頓，一定程度上遏制了擅自設立開發區圈佔土地的勢頭，土地市場秩序和土地執法環境有了明顯好轉，但從總的情況看，建設用地過度擴張的動因依然存在，土地違法量大面廣的問題並沒有從根本上解決。
他特別指出，最近一個時期，伴隨著固定資産投資擴張，違法違規用地、濫佔耕地的現象進一步凸顯，土地執法中出現了一些新問題、新動向。突出表現在：一是違法違規用地現象嚴重，從今年衛片執法檢查的初步結果看，一些城市的違法用地比例仍然居高不下；二是“以租代徵”或以“農村集體土地流轉”為名，擅自將農用地轉為建設用地的問題非常突出；三是雖然地方政府作為違法主體直接違法批佔土地問題有所減少，但默許甚至支持違法用地的問題仍大量存在。因此，他認為，對土地市場治理整頓所取得的成績不能高估，當前的執法形勢不容樂觀，進一步採取有效措施，加大執法力度，落實中央宏觀調控政策，形勢已十分緊迫。從這個意義上説，《通知》的出臺非常及時和必要。
與以往規定相比，《通知》在強化對土地管理行為監督檢查和懲處土地違法違規行為方面有諸多突破，其中最顯著的突破在於對政府實行問責制
“《通知》在強化對土地管理和利用行為監督檢查及懲處土地違法違規行為方面，作出了一些新規定，主要體現在五個方面。”這位負責人説。
一是要求嚴格實行問責制。問責主要是對地方政府負責人的違法違規領導責任進行追究，《通知》明確規定了對地方政府責任人問責的三類情形，即：對本行政區域內發生土地違法違規案件造成嚴重後果的；對土地違法違規行為不制止、不組織查處的；對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的。
二是要求強化對土地管理行為的監督檢查。一方面要求國家土地督察機構認真履行國務院賦予的職責，加強對地方人民政府土地管理行為的監督檢查。另一方面，要求國土資源管理部門及其工作人員要嚴格執行國家土地管理的法律法規和方針政策，依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性負責。
三是要求對新出現的一些違法違規行為要追究有關人員的行政責任。包括不執行國家土地調控政策、超計劃批地用地、未按期繳納新增建設用地土地有償使用費及其他規定稅費、未按期足額支付徵地補償安置費而徵佔土地，以及通過調整土地利用總體規劃擅自改變基本農田位置，以規避建設佔用基本農田應依法上報國務院審批的等。
四是對一些違法違規行為如何適用法律進行了明確。如，規定以各種形式給予補貼或返還土地出讓金的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為；未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批准通過“以租代徵”等方式佔地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代徵”等方式佔地建設的，屬非法佔地行為。
五是對如何完善責任追究機制、加大查處力度，提出了三項具體工作要求，即：完善土地違法違規領導責任追究辦法；完善土地違法案件的查處協調機制；集中開展以查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權等行為為重點的專項行動。
這位負責人總結指出，《通知》中的上述規定，與以往規定相比，最顯著的不同在於，在完善責任追究制度方面有了重大突破，《通知》第一次明確規定要對政府實行問責制，並對如何加強和完善法律懲處機制提出十分具體明確的要求。他認為這一突破，意義十分重大。
為什麼必須嚴格實行問責制？這位負責人指出，多年來，土地違法量大面廣特別是政府違法問題突出,其中一個重要原因，就是現行的責任追究制度中缺少有效的政府領導問責制度。由於土地違法多為“因公違法”，政府領導往往主觀上狠不起來，管理上松，查處上軟，一定程度上縱容了土地違法違規行為的發生。另一方面，也難以有效制止政府自身違法違規行為的發生。為此，《通知》明確要求“嚴格實行問責制”，其目的在於通過建立有效的責任約束機制，限制和規範政府權力和政府官員行為，將政府土地管理和耕地保護的責任落到實處，保證經濟社會可持續發展。
這位負責人表示，問責制的推行意義重大，但問責制的合理構建更為關鍵。為保證把國家關於實行問責制的要求落到實處，《通知》同時還對建立這一制度的責任單位進行了明確，要求由監察部、國土資源部負責完善土地違法違規領導責任追究辦法。這位負責人告訴記者，這項工作目前已經啟動，部執法局正配合監察部對《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》進行修改，重點是增加領導責任問責的相關內容，力爭年內完成。
《通知》對國土資源管理部門及其工作人員依法行政和嚴格執法提出了具體要求，特別強調各級國土資源管理部門及其工作人員要對本行政區域內土地利用情況的真實性和合法性負責
國土資源管理部門及其工作人員，是落實最嚴格土地管理制度和土地調控政策的具體執行者和操作者，為此，《通知》專門提出了明確要求，規定：“國土資源管理部門及其工作人員要嚴格執行國家土地管理的法律法規和方針政策，依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性負責。凡玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、不執行和不遵守土地管理法律法規的，依照有關法律法規追究有關領導和人員的責任。”對於這些要求，這位執法局負責人認為可以從三方面來理解。
第一，國土資源管理部門及其工作人員必須嚴格執行國家土地管理的法律法規和方針政策，大力推進依法行政，確保政令暢通。這就要求在國土資源系統進一步深入推進“完善體制、提高素質”活動，促進法治觀念的增強，大局意識的樹立和依法行政能力的提高。
第二，各級國土資源管理部門及其工作人員要對本行政區域內土地利用情況的真實性和合法性負責。這是《通知》特別強調的，必須引起各級國土資源管理部門及其工作人員的高度重視。對真實性負責，是各級國土資源管理部門及其工作人員理應承擔的當然責任。對合法性負責，主要是指各級國土資源管理部門及其工作人員，要對本區域內的土地利用和管理情況進行合法性把關，並向同級政府或上級領導提出意見和建議；對於不合法的決定，應當提出改正的意見和建議，也可以向上一級國土資源管理部門報告。這就要求各級國土資源管理部門及其工作人員一是要加強法律知識的學習，切實做到依法管地，全面履行土地管理的各項職責。二是要根據不同的管理層級、不同的工作崗位，明確相應的工作責任。對於經手的各種報批事項、自行審批事項、各種數據以及本區域內土地利用的實際發生情況等，必須按照各自職責切實負起責任。三是要切實加強基礎和技術工作，採用遙感、信息系統和網絡化管理等現代技術手段，加強土地調查統計，及時準確掌握土地利用變化情況。
第三，嚴格追究責任。要切實加強國土資源管理部門履行職責的管理和監督，對玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、不執行和不遵守土地管理法律法規的，嚴格追究責任。國土資源管理部門工作人員認為上級錯誤的決定或者命令，要提出改正的意見和建議；對上級明顯違法的決定或者命令，要堅決抵制；盲目執行上級明顯違法的決定或者命令的，應當依照《公務員法》的規定追究有關領導和相應人員的責任。這條規定，對於敢於堅持原則、嚴格執法的人員，也可以起到保護的作用。
有法不依、執法不嚴等問題的存在，表明我們的法律懲處機製作用尚未體現出來。
嚴格依法查處土地違法案件並處理到位，需要多方合力，部門合作非常重要
《通知》強調“完善土地違法案件的查處協調機制”。“這一點，極為重要。”這位負責人説，從當前土地調控與管理情況看，有法不依、執法不嚴等問題比較突出，這説明我們的法律懲處機制還未發揮應有的作用。他認為，案件查處工作是促進國家宏觀調控政策落實，保證土地法律法規有效實施的重要手段。案件查處工作能否發揮應有的作用，關鍵在於對土地違法案件能否依法嚴格查處到位，特別是能否依法嚴肅追究違法責任人的法律責任。而實踐一再證明，嚴格依法查處土地違法案件並處理到位，既需要土地行政主管部門鐵面無私，秉公執法，同時也離不開紀檢、監察及公安、司法機關的支持和配合。
結合執法實踐，他進一步指出，眾所週知，對土地違法行為的行政處罰決定是由土地行政主管部門作出的，但處罰決定的落實常常要依靠法院的強制執行。對土地違法責任人行政責任的追究，土地行政主管部門只有行政處分建議權，處分決定的作出和落實，則要依靠紀檢監察機關。對土地違法責任人刑事責任的追究，土地行政主管部門只有移送權，刑事責任的落實要依靠公安部門、檢察院和法院。因此，在案件查處工作中，部門配合非常重要。保證及時有效查處土地違法案件，必須加強土地行政主管部門與相關職能部門之間的溝通聯絡和相互協作配合。由此可見，“完善土地違法案件的查處協調機制”關係重大。
這位負責人強調，有效的協調工作機制涉及案件查處工作的各個環節，應通過建立健全案件信息共享、案件移送、重大案件聯合辦案等多方面的制度來形成土地違法案件查處的橫向聯動機制，提高查處土地違法案件的整體效能，為案件查處到位提供有力保證。（張 晏）
