績效評估指標不宜太多太細

    不看一般事務而看公共服務

    關注結果而非政府活動投入

    目標可示以便民眾監督政府

    目前中國各省、區、市相繼出臺一些政府績效評估體系，項目太多也太細。參考美國地方政府實行績效預算的經驗，我們認為設計政府績效評估體系，指標不宜太多太細總體上應遵循以下原則：

    績效指標一定是關於具體的某類公共服務，而不是關於政府一般事務；不是關於下級政府對上級政府的服從程度或一致程度，而是關於地方政府如何便民，如何改進服務的度量。比如，２０００年１月，華盛頓州政府首腦設定的績效指標之一，便是讓公民到機動車年檢處做檢時的排隊時間不超過３０分鐘。績效指標是具體的而不是抽象的，這才具有可度量性；它是對下的而不是對上的，這才具有便民性。

    績效指標必須含有外部性，而不是把企業、個人可以內在化的經濟活動作為政府績效的指標。政府會選擇“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低車禍率”、“提高水的清潔程度”等諸如此類的公共的、帶有明顯的外部性特徵的指標，作為政府績效的測度單位。比如，１９９４年，紐約州的警察局就將兩年內讓暴力犯罪下降２５％作為其績效目標。

    政府績效的測度應是結果關注型的，而不應是産出關注型的，不應是政府活動關注型，也不應是投入關注型的。績效考核體系如果關注政府的“産出”，可能會發生“罰款越罰越多”，“違規率越抓越多”，“法院訴訟案越來越多”諸如此類的現象，因“産出”可能對人民福利會有負效用的。績效如以政府活動與投入為度量，就可能導致政府勞民、擾民與資源的浪費。必須以“結果”作為政府績效的度量，這才可以保證績效預算起到改進公共資源的配置效率的作用。績效只關注結果而不是政府活動與投入，這有力地時時提醒政府官員，其活動與投入不要偏離為民造福這個目標。

    績效目標必須“少、簡單，且能引起最大的共鳴”。在美國各州實施績效預算的成功案例中，絕大部分設計績效體系的專家都把績效目標限制在５項之內。一個地方政府如設定幾十項績效目標，會使自己失去主要努力方向，也會使公眾因政府目標太多而摸不著頭腦。

    績效目標必須既具有挑戰性，又具有實現的可能性。選擇公眾關注的目標作為政府績效目標，這有助於政府贏得民眾的支持。但即使是以具有挑戰性的目標作為政府績效的目標，這種選擇也須體現政府機構的執政能力與應對挑戰的技能。２００５年美國麻省選擇治理查爾斯河的水污染作為其績效目標，這一開始超出了大多數人的想象，但州政府當局讓這一目標變得非常現實可行，他們只選擇查爾斯河的有限段落進行治理，著重改善約１０英里河段的水質，這就使其有可操作性了。

    績效目標必須是公眾可以看得見的。這樣，既可以讓公眾對政府的公共服務效率給予公平評估，也有利於政府隨時與別的機構、仲介、公眾進行溝通。績效目標是可示的，政府就隨時處於民眾的監督之下。

    按上述原則，我們認為，在設計中國地方政府績效體系時，應主要關注以下１０個指標：社會治安，如降低犯罪率的指標；提高基本教育的覆蓋率，如降低文盲率；基本的醫療保障覆蓋率；環境潔凈要求，如一級天氣率；基本的交通服務指標，如降低城市交通擁堵程度降低車禍率等；公共衛生指標，如污水、垃圾處理指標；降低失業率與待業率的指標；人民生活改善的指標，如弱勢群體生活改善的指標；政府對經濟減少干預的指標，如讓企業註冊登記時間減少的度量，降低企業稅外雜費負擔的指標，以及企業對政府滿意度的指標；安全生産的指標，如降低礦難率，降低重大事故發生率。

    當然，地方政府應該繼續重視和加強基礎設施建設。不過，對政府進行的基礎設施建設投入應該嚴格考核，建立起專門的預算。（北京大學中國經濟研究中心教授  平新喬）