三、積極開拓創新，推動審計事業可持續發展

    經過25年的努力奮鬥，在黨中央、國務院的領導下，我們堅持從中國實際出發，走出了一條中國特色的審計之路，探索和積累了豐富的實踐經驗，這就是：必須始終堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入學習實踐科學發展觀；必須始終堅持在黨和政府的領導下，將審計工作自覺融入經濟社會發展大局；必須始終堅持一切從實際出發，不斷開拓創新、積極探索中國特色審計之路；必須始終堅持“依法審計，服務大局，圍繞中心，突出重點，求真務實”的審計工作方針，充分有效地履行審計監督法定職責；必須始終堅持加強各項基礎建設，為審計工作科學發展奠定基礎和提供保障。這些經驗是極為寶貴的財富，我們一定要倍加珍惜，不斷實踐和豐富、發展。

    但也要看到，我國審計還處於初級階段，對照科學發展觀的要求，對照黨和人民的要求，對照新形勢、新任務的要求，對照新的審計工作發展規劃確定的目標，還有很大差距和很大發展空間，建設與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色社會主義審計監督制度的任務還很艱巨。因此，我們沒有任何理由驕傲自滿，沒有任何理由因循守舊，必須堅持與時俱進，開拓創新，深入學習實踐科學發展觀，並將學習成果轉化為實現審計工作科學發展的指導思想，轉化為完善審計工作科學管理的機制制度，轉化為推動審計工作科學發展的強大動力，轉化為促進審計工作可持續發展的堅實基礎，轉化為保障全國審計工作協調發展的政策措施，推動審計工作不斷取得新發展，推動中國特色審計監督制度不斷完善。

    （一）創新審計理念。就是要在新的思想高度上形成推動審計工作科學發展的共識。核心是以科學發展觀作為靈魂和指南，牢固樹立科學審計理念，準確把握經濟社會發展趨勢和審計發展規律，以及經濟社會發展與審計監督的內在聯絡，準確認識社會主義國家審計的本質、目的、內涵和要求，充分發揮“免疫系統”功能，為推動審計事業又好又快發展提供科學的指導。

    經過25年的實踐探索和理論創新，我們逐步認識到，審計是國家政治制度不可缺少的組成部分，從本質上看，是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”；審計工作的根本目標是維護人民群眾的根本利益，現階段具體體現為“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”；審計工作的首要任務是維護國家經濟安全、保障國家利益、推進民主法治、促進全面協調可持續發展；審計工作必須始終堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的方針。這是我們在科學發展觀的指導下，深入分析“什麼是審計”、“為什麼要審計”、“為誰審計”、“靠誰審計”和“怎樣審計”等一系列問題，適應經濟社會發展新要求的基礎上提出來的，是總結我國審計25年發展經驗的成果，是學習借鑒國外審計發展經驗的成果，是深入貫徹落實科學發展觀的體現。從經濟社會發展與審計發展的內在聯絡分析，經濟社會的發展要求審計不僅要查錯糾弊，維護經濟社會秩序，還要揭示體制機制方面存在的問題，促進公共資源得到合理配置和有效利用。在這一發展過程中，人們對審計的規律、本質和功能的認識也在不斷深化，最初定位於查錯糾弊，後來發展到國有資産的守護神，進而認識到現代國家審計是民主法治的産物和推進民主法治的工具，是保障國家經濟社會健康運行的 “免疫系統”。這是人們在不同歷史發展階段、從不同角度認識審計而進行的概括和總結，是審計的本質和規律在不同歷史階段的外在表現。

    當前，我國經濟社會正處於經濟結構調整期、資源環境改變期、社會矛盾凸現期和各項改革攻堅期，影響發展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。這些都對審計工作提出了新的更高的要求，審計法規定審計要“維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。審計機關要履行好法定職責，就必須“牢固樹立科學審計的理念，充分發揮‘免疫系統’功能”。這是一種理念，絕不是一句口號，更不能將其作為套話，寫在紙上、説在嘴上，而是要實實在在的真正落實在行動上，真正用於指導我們的審計實踐。

    作為保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，首先必須充分發揮預防功能。作為一種制度安排，國家審計具有內生性的威懾作用，因此，必須加強審計監督，充分發揮其對影響經濟社會健康運行的各種“病害”的抑製作用。作為依法履行監督職責的審計機關，具有獨立、客觀、公正、超脫、涉及經濟社會各方面的優勢，因而能夠而且有責任及時發現苗頭性、傾向性問題，及早感受風險，提前發出警報，起到預警作用。第二，必須充分發揮揭露功能。根據法律規定，審計的首要職責是監督，監督就必須查錯糾弊。所以，審計必須查處違法違規、經濟犯罪、損失浪費、奢侈鋪張、損壞資源、污染環境、損害人民群眾利益、危害國家安全、破壞民主法治等各種行為，並依法對這些行為進行懲戒；必須揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，以保護經濟社會運行的安全健康。第三，必須充分發揮抵禦功能。審計不僅要揭露問題，更要對産生這些問題從微觀到宏觀、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從表象到裏層，進行深層次分析、揭示和反映，調動積極因素，防止消極因素入侵整個經濟社會系統，促進改革體制、健全法治、完善制度、規範機制、強化管理、防範風險，提高經濟社會運行質量和績效，增強經濟社會運行的“免疫力”，推動經濟社會全面協調可持續發展。因此，我們必須順應時代發展潮流，適應經濟社會發展需求，把握審計的基本特徵，遵循審計的內在規律，立足建設性、堅持批判性，立足服務、堅持監督，立足全局、堅持微觀查處和揭露，立足主動性、堅持適應性，立足開放性、堅持獨立性；堅定不移地揭露和查處重大違法違規和經濟犯罪案件線索，堅定不移地深入揭示體制機制上的問題，堅定不移地提出完善制度和規範管理的建議，切實承擔起審計的歷史責任，更加全面、有效地發揮審計的作用。

    （二）創新審計機制。就是要建立起科學的審計管理、考核、激勵、促進和保障體制機制，切實做到依法審計、依法管理，以保障審計“免疫系統”功能的充分發揮。當前，要著力抓好三個方面的創新與完善：

    一是保障全國審計工作協調發展機制。上級審計機關對下級審計機關應當加強業務領導、工作指導和隊伍建設三個方面的工作。當前，面對日益發展變化的審計工作形勢，面對各地發展很不平衡的審計工作實際，探索更為積極有效的指導方式，逐步實現全國審計工作優勢互補、協調發展和整體推進，是審計署和省級審計機關要認真考慮解決的一個問題。首先，要通過思路引導、戰略謀劃和業務領導、工作指導，使全國審計工作形成一個多層次的有機整體。審計署擬定了加強和改進對地方審計工作指導的意見，請大家認真修改後，我們將在明年儘快下發實施。其次，要通過計劃、規範化、信息化、結果利用、科研和宣傳等方面的支持和指導，使地方審計機關的基礎建設不斷加強。第三，要完善對地方審計機關領導幹部的雙重管理辦法，積極探索建立任職專業資格管理辦法和準入制度，加大培訓力度，使地方審計幹部隊伍素質不斷提高。按照審計法的規定和1991年中組部、審計署聯合發佈的文件，對地方審計機關的領導幹部實行雙重管理，這些年我們在這方面作了很多工作，但是還存在一些薄弱環節。為此，我們與中組部溝通，準備根據審計法的規定，進一步修改和完善對地方審計機關領導幹部的雙重管理辦法，增強可操作性。再有一件事是，對於地方審計隊伍建設，其中很重要的問題就是審計人員準入制度，也就是調到審計機關的工作人員需要具備的專業資格任職條件，根據審計法和公務員法的規定，都要進行分類管理、分類指導。明年審計署將會同中央組織部、人力資源和社會保障部、國家公務員局一起來研究這個問題，制定相關的具有操作性的辦法。這兩件事，都向溫總理都作了彙報，溫總理非常贊成，要求審計署與有關部門加快研究。第四，要深入調查研究，加強分類指導。這裡要強調的是，加強對地方的領導和指導，是為了發揮監督合力，保持工作思路和重點上的統一，而不是強求全國審計工作都要按一個標準、一個目標發展到同一個水平。希望大家一定要結合本地實際，抓住關鍵問題和問題的關鍵，制定切實可行的措施，把工作提高到一個新水平。

    二是科學的審計管理機制。為更好地貫徹落實審計法，根據審計工作發展需要，抓緊研究制定與審計法相配套的法規、制度，建立完善國家審計準則體系和審計指南體系，積極探索實行審計項目審理制度和審計質量責任追究制度，明確各環節責任，實現對審計項目全過程的質量控制，促進提高審計質量。進一步改進審計項目計劃和成本管理，計劃安排既要圍繞大局、突出重點，又要量力而行、留有餘地，逐步建立動態的審計項目儲備庫，探索編制重大項目滾動計劃，在強化年度計劃與規劃相銜接的同時，避免和減少交叉重復。逐步建立起審計工作績效考評制度，健全審計機關突發公共事件應急機制，創建高效、規範、和諧的審計機關。

    三是科學的審計成果利用機制。審計成果是審計工作的最終和核心産品，是審計發揮“免疫系統”功能的主要載體。目前我們的審計成果還是“粗加工”多、“深加工”少、“精加工”更少，“初級産品”多、“技術”含量高的“精品”少、滿足需要的“高端産品”更少。一些審計成果沒有能夠反映出存在的問題和産生問題的癥結，沒有能夠提出從根本上解決問題的建議，導致審計不能起到應有的以至更好的作用。因此，我們必須樹立強烈的全局意識和成果意識，根據黨委、政府和人民群眾的需要來確定審計的立足點和目標，來選擇提供什麼樣的審計成果。要注重把握形勢要求，加強宏觀分析研究，探索在理論與實踐的結合上提高審計成果的層次和水平。要加強審計工作宣傳，關注和重視網絡民意，加強輿論引導，積極穩妥地推進政務公開，讓社會各界更好地了解、理解、支持和關心審計工作。

    （三）創新審計方式。就是要不斷探索符合我國發展實際的審計方式和方法，堅持走中國特色審計之路。

    一是要在結合上狠下功夫。堅持多種審計類型和形式的有機結合是我們在25年的實踐中摸索出的中國特色的綜合審計模式，如財政財務收支審計與績效審計相結合，經濟責任審計與財政、金融、企業審計相結合，審計與審計調查相結合，揭露問題與促進整改相結合，常規審計與打擊經濟犯罪、懲治腐敗相結合，中央審計與地方審計相結合，審計監督與其它部門監督相結合，審計監督與輿論監督相結合等等。這些結合，對於整合審計資源，加大審計力度，滿足經濟社會發展對審計的多方面需求都具有積極作用。今後我們要繼續在結合上狠下功夫，使之不斷豐富和規範，使之更加科學、合理和有效。

    二是要全力推進績效審計。當前，我國經濟運行中出現的問題很多是體制、制度和管理水平的問題，社會各界也更加關注公共資源配置的合理性和有效性，這都要求我們將績效理念貫穿于審計工作的始終，全力推進績效審計。今年，審計署涉及績效審計的工作量已佔全部審計工作量的五分之四，全國約佔五分之二左右，比去年同期提高了十多個百分點，明年還要在這方面加大力度。各項審計都要注重從政策執行、資金使用、資源利用、行政效能等諸多方面綜合考慮其效益、效率和效果。有的項目可以考慮出兩個成果，即一個審計或審計調查報告、一個績效分析或研究報告。同時要選擇對某項宏觀經濟政策實施情況及其效果、對某項公共資源和財政資金配置情況及其效果、對某個項目的績效進行宏觀分析，為進一步完善宏觀管理提供參考。在推進績效審計的過程中，要處理好微觀局部與宏觀全局的關係，做到從微觀項目入手，從宏觀全局分析問題；處理好揭露問題與解決問題的關係，真正把重大損失浪費、影響國家安全和政策目標實現的問題揭示出來，提出有針對性的和可操作性的審計建議；處理好經濟效益、社會效益和生態效益的關係，在關注經濟效益的同時，將社會效益和生態效益擺在更加突出的位置；處理好資金使用績效與政府行政效能的關係，把評價資金使用績效與評價政府行政效能統一起來。還要注重積累和總結經驗，探索建立和不斷完善具有中國特色的績效審計制度和方法。

    三是要積極探索跟蹤審計。家寶總理指出：對一些重特大項目進行全過程跟蹤審計比事後監督更重要，要把問題發現在前面，問題查出得越早、解決得越快，損失就越小。我們要按家寶總理的指示要求，對一些重特大投資項目、重大民生工程、重大生態環境建設項目實行跟蹤審計，同時，要認真研究跟蹤審計的工作思路、介入時間和具體流程，始終堅持審計的獨立性，避免越權、越位，不斷提高跟蹤審計的質量和水平。

    （四）創新審計幹部隊伍管理模式。就是要堅持以人為本，研究構建體現科學發展觀要求的審計幹部人事制度體系和管理模式。

    一是要進一步加強審計幹部隊伍建設。隊伍建設是我們的歷史責任。我們多次講，當一個領導幹部回顧過去，引以自豪的是帶出了一支政治強、業務精、作風好、能打硬仗的隊伍。毛主席説政治路線確定之後幹部就是決定的因素，只要有了人，什麼人間奇跡都可以創造出來。個別領導同志主要精力不是放在帶隊伍抓工作上，而是放在建樓上。必要的辦公條件是需要的，職工的住房困難是應該合理合法地解決的。但是我們作為一個領導的首要責任是帶好隊伍，如果我們回顧過去，引以自豪的僅僅是一棟大樓，那就偏離了正確的方向。帶出了一支隊伍，這才是百年大計。要建一棟樓，很容易，但帶出一支隊伍卻是非常不易的。因此，各級領導幹部一定要牢牢把握我們的主要任務和工作中心。當前，要立足審計工作實際，堅持以能力建設和作風建設為核心，把思想政治建設放在首位，加強社會主義榮辱觀教育，引導審計人員牢固樹立黨員觀念、公務員觀念和審計人員觀念，統籌抓好審計領導人才、審計專業人才和審計管理人才三支隊伍建設。在領導班子建設中，重點抓好“一把手”的選配，同時要不斷調整和優化領導班子的結構，提高整體合力。在幹部隊伍建設中，重點完善幹部選拔任用、教育培訓、考核評價機制，進一步加大幹部交流和培訓力度，不斷優化幹部隊伍的知識結構和能力結構。在人才隊伍建設中，重點實施審計專業領軍人才和骨幹人才培養工程，把審計實踐作為選拔和培養人才的第一跑道。希望各級審計機關要給業務骨幹學習、充電和培訓的機會。不要出現培訓和工作兩張皮。越是骨幹越沒有機會參加培訓，這是不對的，業務骨幹不及時充電也有落伍的可能。要注重工作鍛鍊和實踐歷練，在審計第一線培養、造就優秀的審計人才，不斷提高審計實戰能力，培養一大批查核問題的能手、分析研究的強手、計算機應用的高手和精通管理的行家裏手，為審計事業的發展提供人才保證和智力支持。個別單位在建房、津補貼等問題上沒有能夠嚴格地、完全執行國家有關規定，給審計形象和審計公信力造成了一定的不良影響。對此，我們要從思想根源上查找原因，汲取教訓，杜絕此類問題的再次發生。要按照溫總理關於“審計工作責任重大。要嚴格要求並從制度上加以保證，特別要加強內部管理，以保持審計機關的良好形象和公信力”的要求，始終把廉政建設作為審計工作的生命線和“高壓線”。審計署及其派出機構要嚴格執行新的審計“八不準”規定，地方機關要從實際出發制定相關規定，都要以此為抓手，嚴格要求，嚴格管理，嚴明紀律，強化監督。各級審計機關的主要負責同志肩負著抓班子、帶隊伍的重任，一定要帶頭學習新知識、開拓新視野、增長新本領，帶頭講實話、出實招、辦實事、求實效，帶頭落實黨的建設和作風建設的各項要求以及廉政建設的各項規定，切實把隊伍帶好、把作風建設搞好、把形象保持好，不辜負黨和人民的期望。

    二是要進一步加強審計文化建設。以提高審計隊伍的創造力、凝聚力和戰鬥力為目標，以“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計文化理念教育為中心，以提高幹部職工思想道德素質為重點，圍繞紀念新中國成立60週年開展形式多樣的文化活動。堅持表揚表彰先進、弘揚時代精神，堅持人文關懷、創建和諧機關，堅持崇廉敬潔、樹立正確榮辱觀，不斷增強審計事業的發展動力。

    三是要進一步加強審計理論建設。理論來源於實踐，25年審計實踐豐富多彩，需要我們總結、挖掘、提煉和昇華。理論是行動的先導，現實的審計實踐遇到很多需要從理論上回答的重大問題。因此，我們必須以構建中國特色社會主義審計理論體系為目標，抓住審計工作面臨的重大問題，採取切實措施，進一步加大審計理論研究的力度和深度，儘快拿出一批有較強指導意義的高水平的審計科研成果，為審計實踐服務。

    （五）創新審計技術方法。就是要不斷探索符合我國國情的審計技術方法。要以審計信息化建設為依託，探索以在線審計、實時審計為特徵的聯網審計系統，並在聯網審計系統中逐步建立起預警系統；繼續探索信息系統審計的方法，使其成為重要的審計內容，並成為常規審計的基礎；推進國家審計數據中心建立，建立完備的數據庫，為深化信息化條件下的計算機審計創造條件；繼續推進各個行業的數據規劃，為建立數據庫奠定基礎，並以此為基礎開發各個行業的計算機審計方法體系。

    同志們，形勢的發展對審計工作和審計隊伍建設提出了新的更高的要求，落實五年規劃將推動審計工作在科學發展的道路上不斷前進。各級審計機關和廣大審計人員一定要深入學習實踐科學發展觀，堅定信心，奮發有為，勇於創新，開拓進取，不斷推動審計工作新發展，為保障和促進經濟社會平穩較快發展做出更大貢獻！