近日，國務院辦公廳印發《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出到2015年底前試點地區全面完成現有排污單位排污權核定，到2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。

“市場化的産權交易已經成為國際節能減排的主流方式，使購買排污權的企業能夠擴大再生産，出售排污權的企業可以獲得資金支持，就能夠促使企業內生動力，開展節能減排各項工作。”9月4日，環保部總量司副司長黃小贈在中國政府網在線解讀《意見》時表示。

黃小贈指出，這項制度是資源環境領域一項重大的、基礎性制度改革和創新，它的主要目的是充分發揮市場的決定性作用，倒逼企業節能減排，倒逼産業結構調整，倒逼企業結構升級。

一位地方排污權有償使用與交易試點的官員對21世紀經濟報道表示：“《意見》比較原則，希望國家儘快出臺更具有操作性的配套細則。”

重點解決二級市場不活躍的問題

在《意見》發佈之前，各地已經開始進行排污權有償使用與交易的探索。

從2007年開始，財政部、環保部和發改委批復了江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北和河南11個地區已經開展了試點。“到2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億。”黃小贈介紹。

黃小贈指出，目前各地試點主要存在一些不成熟的地方。首先，配套政策和頂層設計還不足，規範性不夠。一些地方試點工作頂層設計不足，有些具體的方式方法包括總量指標如何分配，排污權如何確定還有待進一步完善，保障措施還不到位，個別地方甚至還未將國家分配的總量指標逐一落實到具體排污單位。

“二是定價機制還不完善，各地有償使用定價方法和依據還不夠清晰明確，有償使用價格、有償使用年限不均衡等問題還較為突出。有的地區有償使用時限為1年，有的是5年，有的是20年甚至更長；有償使用價格按年度折算進行比較，每年每噸二氧化硫徵收標準從100多塊錢到2000多塊錢不等，化學需氧量的徵收標準從200塊錢到4000多塊錢不等，相差比較大，有的甚至10倍以上。”黃小贈分析。

在黃小贈看來，地方試點存在的第三個問題是，地方政府比較重視一級市場，也就是有償分配市場的發展，對二級市場的培育發展指導不夠。

黃小贈進一步解釋，目前各地交易市場不活躍，企業“惜售”問題比較突出，就是這個指標我留給自己用，不捨得拿到市場交易，這種情況還比較突出。一些地方已經成交的案例，很多也還是在政府“拉郎配”情況下進行的，企業二級市場還不活躍，這也是要重點解決的問題。

解決“惜售”關係到二級市場的真正建立

就排污權交易二級市場上存在的企業“惜售”現象的原因，黃小贈做了特別解釋。

黃小贈指出，首先是因為環保要求越來越嚴格，企業節能減排壓力很大，減排潛力又比較小的情況下，不願意出售排污權，用於自身的發展或者等待“升值”，有不少這種企業。

黃小贈進一步指出，其次是，政策預期性還不強，排污者對未來市場發展的預期也不明朗，這也造成排污單位“惜售”的現象。有的地方排污權有償使用的範圍還很小，企業數量較少，也是導致二級市場交易不活躍的一個重要原因。

對此，《意見》明確提出，要積極支持和指導排污單位通過淘汰落後和過剩産能、清潔生産、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，從而增加市場上排污指標的交易量。採用回購機制，促使企業將閒置的排污指標投放到市場中，增加市場的流動性。

“如何有效解決惜售問題，關係到二級市場的真正建立，目前意見對此並沒有提出針對性措施，這是我國排污權交易下一步深入探索需要解決的重點問題。”環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南對21世紀經濟報道解釋。

“環保部也將會同財政部、發展改革委等部門，進一步加強探索和研究，完善激勵機制，出臺扶持政策，加強監督管理，切實把排污權二級市場培育好、發展好、壯大好。”黃小贈表示。

實際上，在通過回購方法激活二級市場方面，浙江做了有益的探索。根據2010年浙江省政府辦公廳發佈的《浙江省排污權有償使用和交易試點工作暫行辦法》規定，排污單位出現排污權指標閒置的，閒置期如超過一年，應向核發排污許可證的環境保護行政主管部門申報，閒置期超過三年的，其閒置的排污權指標由政府或有關部門回購。