審計法修訂的時間效力

    2006年2月28日第十屆全國人大常委會第二十次會議審議通過了關於修改《審計法》的決定。決定中對原《審計法》條文作了34項修訂，同時規定：“本決定自2006年6月1日起施行。《中華人民共和國審計法》根據本決定作相應修改並對條款順序作相應調整，重新公佈。”重新公佈後的《審計法》第五十四條與原條文沒有變化，仍為“本法自1995年1月1日起施行。1988年11月30日國務院發佈的《中華人民共和國審計條例》同時廢止。”有的同志提出這似乎與決定中的“自2006年6月1日起施行”的規定相矛盾，詢問是不是弄錯了。要回答這個疑問，就涉及到如何正確理解修訂後的《審計法》的效力問題，這對於我們貫徹落實好修訂後的《審計法》至關重要。

    法律規範的效力是指法律規範的約束力所及的範圍，包括法律規範的空間效力範圍、時間效力範圍和對象效力範圍三個方面，通俗地講，就是法律規範在什麼地域和時間內，對什麼人具有約束力。在《審計法》修訂內容的效力問題上，引起大家疑問的主要是時間效力問題。這裡需要明確以下三個方面的問題：

    修訂後《審計法》的生效時間

    法律的頒布並不意味著立即生效。法律的施行才是法律的生效時間，生效時間是法律産生社會規範功能的起點，對法律的適用有重要影響。因此，任何法律都必須明確規定其産生法律效力的具體日期，否則社會大眾無所適從，法律也難以執行。法律的生效時間主要有三種：第一種是自法律公佈之日起生效；第二種是由該法律規定具體生效時間；第三種是規定法律公佈後符合一定條件時生效。1994年頒布的《審計法》就是採取第二種生效時間的方式，即規定了“1995年1月1日”為具體生效時間。這次人大通過的決定，實質上也是一部法律，採取的生效時間也是第二種方式，規定了“2006年6月1日”為具體生效時間。但決定只是對《審計法》部分條款作出的修改，而不是重新制定《審計法》。決定中的施行日期，只是規定《審計法》修訂的條款自2006年6月1日起施行。根據立法慣例，重新公佈的法條，不改變原法施行日期的有關規定。這就使得修訂後的《審計法》相當於有兩個生效時間。也就是説，有關《審計法》修訂的內容，自2006年6月1日起才産生法律效力，屆時我們才應當執行；至於未修訂的條款內容，仍是自1995年1月1日起生效。比如：根據《審計法》第三十三條的規定：“審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，並取得有關證明材料。”這是自1995年1月1日起審計機關就享有的權力，但如果審計機關要查詢被審計單位以個人名義在金融機構存儲的公款，就必須依據修訂後《審計法》所增加的第三十三條第三款的規定，等到2006年6月1日起才有權進行。

    與《審計法》修訂內容不一致法規的廢止時間

    法律被廢止，指法律效力的消滅，或者説法律終止生效。它一般分為明示的廢止和默示的廢止兩類。明示的廢止，即在新法或者其他法律文件中明文規定廢止舊法。默示的廢止，即在適用法律中，出現新法與舊法衝突時，適用新法而使舊法事實上被廢止。《審計法》的修訂，就是採取默示廢止的方式。默示廢止也有個時間問題。《審計法》修訂內容生效前，即2006年6月1日前，原《審計法》、《審計法實施條例》等其他法律法規仍然有效，不存在與修訂後的《審計法》相衝突的問題，也就不存在被默示廢止的問題。2006年6月1日起，原《審計法》和《審計法實施條例》等現行法律、法規、規章的相關條款，凡是與《審計法》修訂相違背的內容自動失效，其他條款仍然有效。比如：在2006年6月1日以前，審計機關還可以根據原《審計法》第四十條，向被審計單位出具審計意見書，但從2006年6月1日起，必鬚根據修訂後《審計法》第四十一條的規定，向被審計單位出具審計報告，取消審計意見書。

    《審計法》修訂內容不具有法律上的溯及力

    法律溯及力，也稱法律溯及既往的效力，是指法律對其生效以前的事件和行為是否適用。如果適用，就具有溯及力；如果不適用，就是不具有溯及力。法律是否具有溯及力，不同法律規範有不同情況。一般來説以法律不溯及既往為原則，即人們不因未知的義務規定而承擔責任，也就是説國家不能用現在制定的法律指導人們過去的行為，更不能用現在的法律處罰人們過去從事的當時是合法而現在是違法的行為。如果一部法律中有內容溯及既往（一般以有利追溯為原則），應當在法律中明確規定。《審計法》修訂沒有作出溯及既往的規定，因此《審計法》修訂的內容是不具有溯及力的。2006年6月1日起，對此前發生的違反《審計法》等行為，不能適用《審計法》修訂的內容。比如：對於被審計單位在2006年6月1日前未按審計機關要求提供真實、完整的資料的行為，審計機關就不能依據修訂後《審計法》第四十三條的規定追究其責任。

    各級審計機關在正確理解修訂後《審計法》效力問題的基礎上，應當按照《修訂後的〈審計法〉宣傳提綱》（審法發〔2006〕17號）和《審計署關於貫徹落實修訂後審計法若干問題的意見》（審法發〔2006〕25號）的要求，做好《審計法》修訂內容施行前後的銜接工作。

    由於《審計法》修訂內容的生效時間在6月1日，處於審計項目計劃年度的中間，有些審計項目的實施可能會跨越6月1日，必然涉及到新舊《審計法》如何銜接的問題。審計機關應當區別以下兩種不同情況處理：

    對於已經發出審計通知書，目前正在實施審計，將於6月1日後送達審計報告和審計決定書的審計項目，應當按照審計署6號令和審辦發〔2005〕48號文規定的程序和要求出具審計機關的審計報告和審計決定，不再出具審計意見書。如果當初審計通知書已經明確是財政收支審計項目還是財務收支審計項目的，應在審計決定書中相應明確被審計單位具體的救濟途徑；如果當初審計通知書沒有明確屬於財政收支還是財務收支的審計項目，或者既包括財政收支又包括財務收支的審計項目，應在審計決定書中同時列明對財政收支審計決定不服和對財務收支審計決定不服的兩種救濟途徑。

    對於目前尚未實施，但將在2006年6月1日前發出審計通知書，6月1日後送達審計報告和審計決定書的審計項目，應當按照原《審計法》第十六條至第二十六條的規定，嚴格區別財政收支審計項目和財務收支審計項目，在審計通知書中應有所體現，在下達審計決定書時，再按照修訂後《審計法》的要求，分別在審計決定書中列明被審計單位對審計決定不服的不同救濟途徑。

    此外，各級審計機關還應當對與《審計法》修訂內容相衝突的審計法規及時清理和修訂。目前，審計署正在根據《審計法》修訂的主要內容，研究修訂《審計法實施條例》，下一步還將對相關審計準則作出修訂。各地方審計機關和審計署派出機構，也應當加強調查研究，對相關審計法規和內部規章制度進行清理和修訂。（中國審計報特約評論員 沈法言）