中國人民銀行 財政部 銀監會 保監會 林業局
關於做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見
銀發〔2009〕170號
中國人民銀行上海總部，各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行；各省（自治區、直轄市）財政廳（局）、銀監局、保監局、林業廳（局）；各政策性銀行，國有商業銀行，股份制商業銀行，中國郵政儲蓄銀行：
為深入貫徹落實《中共中央 國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）、《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009〕1號）和《國務院辦公廳關於當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發〔2008〕126號）精神，積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作，現提出如下意見：
一、充分認識做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的重要意義
林業是一項重要的公益事業和基礎産業，具有經濟效益、生態效益和社會效益。長期以來，我國林業生産力水平低、林區發展滯後、林農收入增長緩慢，林業成為國民經濟發展的薄弱環節。集體林權制度改革將集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立了農民的經營主體地位，實現了家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，有利於進一步解放和發展農村生産力，有利於充分調動和激發農民發展林業生産的內在積極性。全面推進集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業增收、建設生態文明、發展現代林業的戰略舉措，事關廣大農民的切身利益，事關經濟與社會可持續發展，事關農業安全與生態安全，事關實現社會主義新農村建設和全面建設小康社會的戰略目標。
積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作，是金融部門深入學習實踐科學發展觀、實施強農惠農戰略的重要任務之一，是當前實施擴內需、保增長、調結構、惠民生戰略的重要舉措，對於增加就業、促進農業增産和農民增收，拓寬農村抵押擔保物範圍，改進和提升農村金融服務水平，增加對“三農”的有效信貸投入意義重大。
二、切實加大對林業發展的有效信貸投入
在已實行集體林權制度改革的地區，各銀行業金融機構要積極開辦林權抵押貸款、林農小額信用貸款和林農聯保貸款等業務。充分利用財政貼息政策，切實增加林業貼息貸款、扶貧貼息貸款、小額擔保貸款等政策覆蓋面。對於納入國家良種補貼的油茶林等林木品種，各金融機構要積極提供信貸支持。穩步推行農戶信用評價和林權抵押相結合的免評估、可循環小額信用貸款，擴大林農貸款覆蓋面。鼓勵開展林業規模化經營，鼓勵林農走“家庭合作”式、“股份合作”式、“公司+基地+農戶”式等互助合作集約化經營道路，鼓勵把對林業專業合作組織法人授信和對合作組織成員授信結合起來，探索創新“林業專業合作組織+擔保機構”信貸管理模式與林農小額信用貸款的結合，促進提高林業生産發展的組織化程度以及借款人的信用等級和融資能力。
銀行業金融機構應根據林業的經濟特徵、林權證期限、資金用途及風險狀況等，合理確定林業貸款的期限，林業貸款期限最長可為10年，具體期限由金融機構與借款人根據實際情況協商確定。
銀行業金融機構應根據市場原則合理確定各類林業貸款利率。對於符合貸款條件的林權抵押貸款，其利率一般應低於信用貸款利率；對小額信用貸款、農戶聯保貸款等小額林農貸款業務，借款人實際承擔的利率負擔原則上不超過中國人民銀行規定的同期限貸款基準利率的1.3倍。各級財政要加大貼息力度，充分發揮地方財政資金的杠桿作用，逐步擴大林業貸款貼息資金規模。
農村信用社要進一步發揮在林農貸款中的重要作用。農業銀行要充分發揮自身優勢，繼續加大林業信貸投入，同時依託“惠農卡”，積極開展符合林業産業發展的多元化金融服務。中國郵政儲蓄銀行應利用結算網絡完善、網點眾多等優勢，積極提供銀行卡、資金結算、小額存單質押貸款等金融服務項目。其他各國有銀行要採取直貸、貸款轉讓、信貸資金批發等多種形式積極參與林業貸款業務。其他各商業銀行設在林業發達縣域內的分支機構要結合實際積極開展林業貸款業務。
支持有條件的林業重點縣加快推進組建村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構。鼓勵各類金融機構和專業貸款組織通過委託貸款、轉貸款、銀團貸款、協議轉讓資金等方式加強林業貸款業務合作，促進林區形成多種金融機構參與的貸款市場體系。
各銀行業金融機構對林業重點縣的縣級分支機構要合理擴大林業信貸管理權限，優化審貸程序，簡化審批手續，推廣金融超市“一站式”服務；要結合實際積極開展面向林區居民和企業的林業金融諮詢和相關政策宣傳。探索建立村級融資服務協管員制度。
三、引導多元化資金支持集體林權制度改革和林業發展
鼓勵符合條件的林業産業化龍頭企業通過債券市場發行各類債券類融資工具，募集生産經營所需資金。鼓勵林區從事林業種植、林産品加工且經營業績好、資信優良的中小企業按市場化原則，發行中小企業集合債券。
鼓勵林區外的各類經濟組織以多種形式投資基礎性林業項目。凡是符合貸款條件的企業與個人，按法律和政策規定程序受讓集體林權，從事規模化林業種植與加工的，資金不足時，均可申請銀行信貸支持。鼓勵和支持各類投資基金投資林業種植等産業。支持組建林業産業投資基金。
鼓勵各類擔保機構開辦林業融資擔保業務，大力推行以專業合作組織為主體，由林業企業和林農自願入會或出資組建的互助性擔保體系。銀行業金融機構應結合擔保機構的資信實力、第三方外部評級結果和業務合作信用記錄，科學確定擔保機構的擔保放大倍數，對以林權抵押為主要反擔保措施的擔保公司，擔保倍數可放大到10倍。鼓勵各類擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式，積極提供林業生産發展的融資擔保服務。
四、積極探索建立森林保險體系
各地要把森林保險納入農業保險統籌安排，通過保費補貼等必要的政策手段引導保險公司、林業企業、林業專業合作組織、林農積極參與森林保險，擴大森林投保面積。各地可設立森林保險補償基金，建立統一的基本森林保險制度。
保險公司要遵循政府引導、政策支持、市場運作、協同推進的原則，積極開展森林保險業務。在推進森林保險業務過程中，要結合不同地區不同林種的不同需求，不斷完善森林保險險種和服務創新。在産品開發中，要綜合考慮當地林業生産中面臨的主要風險，有針對性地推出基本險種和可供選擇的其他險種；在保險費率厘定中要充分考慮到林業災害發生的機率和強度的差異性，設置不同的保險費率；在承保中要堅持“保障適度、林農承擔保費低廉、廣覆蓋”的原則；在保險理賠服務中，要按照“公開、及時、透明、到戶”的原則規範理賠服務，提升森林保險的服務質量。
加大森林保險宣傳力度，普及保險知識，提高林農保險意識。鼓勵和引導散戶林農、小型林業經營者主動參與森林保險；創新投保方式，支持林業專業合作組織集體投保，支持以一定行政單位組織形式進行統一投保，提高林農參保率和森林保險覆蓋率。探索建立森林保險風險分散機制，各參與森林保險的經辦機構，要對森林保險實行一定比例的超賠再保，建立超賠保障機制，提高森林保險抗風險能力。
五、加強信息共享機制和內控機制建設
建立林業部門與金融部門的信息共享機制，加快林權證登記、抵押、採伐等信息的電子化管理進程，將上述信息納入人民銀行企業和個人信用信息基礎數據庫，方便銀行查詢及貸款管理。推進人民銀行徵信體系建設，逐步擴大企業和個人信用信息基礎數據庫在林區的信息採集和使用範圍，引導金融機構建立健全林農、林業專業合作組織和林業企業的電子信用檔案，設計客觀、有效的信用信息指標體系，建立和完善科學、合理的信用評級和信用評分制度，充分發揮信息整合和共享功能。
正確處理加大支持和防範風險的關係。銀行業金融機構要加強對林業産業發展的前瞻性研究和林業投資風險的基礎性研究，建立符合林業貸款特點的內部控制和風險管理制度，認真落實貸後檢查和跟蹤服務，建立和完善風險監測信息系統，不斷充實和完善林業企業、林業合作組織和林農的數據信息，切實提高風險防範的能力和林業金融服務的可持續發展水平。
六、積極營造有利於金融支持集體林權制度改革與林業發展的政策環境
加大人民銀行對林區中小金融機構再貸款、再貼現的支持力度。對林業貸款發放比例高的農村信用社等縣域存款類法人金融機構，可根據其增加林業信貸投放的合理需求，通過增加再貸款、再貼現額度和適當延長再貸款期限等方式，提供流動性支持。
鼓勵和支持各級地方財政安排專項資金，增加林業貸款貼息和森林保險補貼資金，建立林業貸款風險補償基金或注資設立或參股擔保公司，由擔保公司按照市場運作原則，參與林業貸款的抵押、發放和還貸工作。
各級林業主管部門要認真做好森林資源勘界、確權和登記發證工作，保證林權證的真實性與合法性。要加強森林資源資産評估和林木、林地經營權依法流轉管理。各林權證登記管理部門要簡化林權證辦理手續，降低相關收費。要採取有效措施維護銀行合法債權，對在抵押貸款期間所抵押的林木，未經抵押權人同意不予發放採伐許可證、不予辦理林木所有權轉讓變更手續；貸款逾期時，積極協助金融機構做好抵押林權的處置工作。加快建立林權要素交易平臺，加強森林資源資産評估管理，大力推進林業專業評估機構、擔保機構和森林資源收儲機構建設，為金融機構支持林業發展提供有效的制度和機制保障。
林業貸款的考核適用《中國銀監會關於當前調整部分信貸監管政策促進經濟穩健發展的通知》（銀監發〔2009〕3號）對涉農貸款的相關規定。林業貸款的呆賬核銷、損失準備金提取等適用財政部有關對涉農不良貸款處置的相關規定。
人民銀行、財政部、銀監會、保監會、林業局建立聯合工作小組，加強對集體林權改革與林業發展金融服務工作的協調。人民銀行各分支機構與同級財政部門、銀監會派出機構、保監會派出機構及林業主管部門根據實際需要建立必要的協作與信息交流機制。
人民銀行各分支機構要會同同級財政部門、銀監會派出機構、保監會派出機構及林業主管部門根據本意見精神和轄區林業發展實際特點，制定和完善具體實施意見或管理辦法，積極引導和支持轄區金融機構不斷加強和改進對林業的金融支持和服務工作，並加強林業信貸政策的導向效果評估。各金融機構要逐步建立和完善涉林貸款專項統計制度，加強涉林貸款的統計與監測分析。
請人民銀行上海總部，各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行會同所在省（區、市）財政廳（局）、銀監局、保監局、林業廳（局）將本意見聯合轉發至轄內相關機構，並結合當地實際完善和細化落實措施，切實抓好貫徹實施工作。
中國人民銀行
財 政 部
銀 監 會
保 監 會
林 業 局
二〇〇九年五月二十五日
中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會和林業局有關負責人
就《關於做好集體林權制度改革和林業發展金融服務工作的指導意見》答記者問
1、五部門研究出臺《關於做好集體林權制度改革和林業發展金融服務工作的指導意見》的背景是什麼，有何意義？
答：黨中央、國務院高度重視集體林權制度改革問題。2008年6月，中共中央、國務院印發《關於全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號），提出要全面推進集體林權制度改革，進一步解放和發展林業生産力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明。2008年12月，《國務院辦公廳關於當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發[2008]126號）明確提出要在擴大農村有效擔保物範圍的基礎上，積極探索發展農村多種形式擔保的信貸産品，指導農村金融機構開展林權抵押貸款業務。2009年1月，中共中央、國務院印發《關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發[2009]1號），明確要求用5年左右時間基本完成明晰産權、承包到戶的集體林權制度改革任務。溫家寶總理在2009年《政府工作報告》中也對全面推進集體林權制度改革工作做了明確要求。當前，集體林權制度改革在全國全面展開。
為貫徹落實黨中央國務院關於推進集體制度改革的總體要求，2009年4月，中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會、國家林業局五部門成立了金融支持集體林權制度改革與林業發展聯合工作小組，並多次聯合召開座談會和深入林區調研，認真研究相關政策措施。在深入調研和反復討論修改的基礎上，五部門聯合發佈了《關於做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發[2009]170號，以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》是金融部門深入學習實踐科學發展觀，認真貫徹執行黨中央、國務院強農惠農戰略和擴內需、保增長、調結構、惠民生戰略部署的重要舉措；有利於增加農村就業、促進農業增産和農民增收；有利於拓寬農村抵押擔保物範圍，增加對“三農”的有效信貸投入，改進和提升農村金融服務水平，實現金融與林業的互相促進和互利共贏。
2、請簡單介紹一下《指導意見》的主要內容？
答： 《指導意見》分六部分：
一是充分認識做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的重要意義。《指導意見》強調，林業是一項重要的公益事業和基礎産業，具有經濟效益、生態效益和社會效益。積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作，是金融部門深入學習實踐科學發展觀、實施強農惠農戰略的重要任務之一，是當前實施擴內需、保增長、調結構、惠民生戰略的重要舉措。
二是切實加大對林業發展的有效信貸投入。《指導意見》要求，在已實行集體林權制度改革的地區，各銀行業金融機構要積極開辦各項林業貸款業務。合理確定貸款期限，林業貸款期限最長可為10年。對小額信用貸款、農戶聯保貸款等小額林農貸款業務，借款人實際承擔的利率負擔原則上不超過基準利率的1.3倍。要促進林區形成多種金融機構參與的貸款市場體系。
三是引導多元化資金支持集體林權制度改革和林業發展。《指導意見》鼓勵林業企業通過債券市場發行各類債券類融資工具，鼓勵林區外的各類經濟組織和投資基金等投資林業項目，鼓勵各類擔保機構開辦林業融資擔保業務。
四是積極探索建立森林保險體系。《指導意見》提出，各地要把森林保險納入農業保險統籌安排，通過保費補貼等必要的政策手段引導保險公司、林業企業、林業專業合作組織、林農積極參與森林保險，擴大森林投保面積。保險公司要不斷完善森林保險險種和服務創新，逐步提升森林保險的服務質量。
五是加強信息共享機制和內控機制建設。《指導意見》提出，建立林業部門與金融部門的信息共享機制，推進人民銀行徵信體系建設，銀行業金融機構要正確處理加大對林業發展信貸支持和防範風險的關係。
六是積極營造有利於金融支持集體林權制度改革與林業發展的政策環境。《指導意見》提出，加大人民銀行對林區中小金融機構再貸款、再貼現的支持力度；鼓勵和支持各級地方財政安排專項資金，增加林業貸款貼息和森林保險補貼資金；各級林業主管部門要充分履行職能，為金融機構支持林業發展提供有效的制度和機制保障；林業貸款的考核、呆賬核銷等政策與涉農貸款保持一致。
3、《指導意見》在針對林業産業的特點方面對銀行信貸提出哪些具體措施？
答：林業産業投資週期長，前期投入大無回報，而後期收益穩定。針對這些特點，《指導意見》對銀行信貸提出了具體要求：
一是要求銀行業金融機構積極開展林業貸款業務。目前發放林權抵押貸款的金融機構主要是國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行和農村信用社。《指導意見》明確要求，在已實行集體林權制度改革的地區，各銀行業金融機構要積極開辦林權抵押貸款業務、林農小額信用貸款和林農聯保貸款等業務。同時，支持有條件的林業重點縣加快推進組建村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構，積極開展林權抵押貸款業務。鼓勵各類金融機構和專業貸款組織通過委託貸款、轉貸款、銀團貸款、協議轉讓資金等方式加強林業貸款業務合作，促進林區形成多種金融機構參與的貸款市場體系。
二是針對林業産業特點，合理延長貸款期限。目前銀行業金融機構對林農貸款期限一般為1年，對林業企業貸款一般不超過5年。而林木一般生産週期較長，如楊樹、桉樹為主的工業原料林生長期限一般為6-10年，而馬尾松、杉樹為主的用材林生長期長達12-20年。綜合考慮林木生長週期與銀行業金融機構信貸風險控制，《指導意見》要求，銀行業金融機構應根據林業的經濟特徵，林權證期限、資金用途及風險狀況等，合理確定林業貸款的期限，林業貸款期限最長可為10年。
三是明確小額林農貸款的實際利率負擔原則上不超過基準利率的1.3倍。《指導意見》要求，銀行業金融機構對於符合貸款條件的林權抵押貸款，其利率一般應低於信用貸款利率；對小額信用貸款、農戶聯保貸款等小額林農貸款業務，借款人實際承擔的利率負擔原則上不超過中國人民銀行規定的同期限貸款基準利率的1.3倍。同時，各級財政要加大對林業貸款的貼息支持力度。
四是改進信貸服務，使林業貸款“貸得到、貸得方便”。《指導意見》提出，各銀行業金融機構對林業重點縣的分支機構要合理擴大林業信貸管理權限，優化審貸程序，簡化審批手續，推廣金融超市“一站式”服務，要結合實際積極開展面向林區居民和企業的林業金融諮詢和相關政策宣傳。探索建立村級融資服務協管員制度。
4、針對我國林業自然災害較多的現實情況，《指導意見》在發展森林保險方面有哪些打算和支持措施？
答：林業生産經營週期較長，易遭受各種自然災害的侵襲，火災、洪澇、風雹、雨雪冰凍等多種自然災害都會給林農造成巨大經濟損失，嚴重影響林業的可持續發展。森林保險作為重要的林業風險保障機制，有利於林業生産經營者在災後迅速恢復生産，促進林業持續經營和穩定發展。但目前由於開辦森林保險風險較大，技術難度高，在缺乏必要相應的政策支持下，林農投保積極性不高，造成我國森林保險發展總體滯後。據統計，2008年，全國森林保險承保面積為7720萬畝，僅為全部森林面積的2%，保費收入僅8109萬元。
針對這些問題，《指導意見》明確：
一是各地要把森林保險納入農業保險統籌安排，通過保費補貼等必要的政策手段引導保險公司、林業企業、林業專業合作組織、林農積極參與森林保險，擴大森林投保面積。
二是保險公司要不斷完善森林保險險種和服務創新，有針對性地推出基本險種和可供選擇的其他險種，根據實際情況設置不同的保險費率，逐步提升森林保險的服務質量。
三是通過加大森林保險的宣傳力度，普及保險知識，提高林農保險意識，鼓勵和引導散戶林農、小型林業經營者主動參與森林保險，探索建立森林保險風險分散機制，提高森林保險抗風險能力，為林業的可持續發展奠定堅實的基礎。
5、林業産業發展需要有多元化資金參與，《指導意見》在這方面有什麼考慮？
答： 《指導意見》提出通過債券市場直接融資、鼓勵各類經濟組織和投資基金投資林業、發展林業融資擔保業務三個方面引導多元化資金支持林業：
一是鼓勵符合條件的林業産業化龍頭企業通過債券市場發行各類債券類融資工具，募集生産經營所需資金。鼓勵林區從事林業種植、林産品加工且經營業績好、資信優良的中小企業按市場化原則，發行中小企業集合債券。
二是鼓勵林區外的各類經濟組織以多種形式投資基礎性林業項目。凡是符合貸款條件的企業與個人，按法律和政策規定程序受讓集體林權，從事規模化林業種植與加工的，資金不足時，均可申請銀行信貸支持。鼓勵和支持各類投資基金投資林業種植等産業。支持組建林業産業投資基金。
三是鼓勵各類擔保機構開辦林業融資擔保業務，大力推行以專業合作組織為主體，由林業企業和林農自願入會或出資組建的互助性擔保體系。銀行業金融機構應結合擔保機構的資信實力、第三方外部評級結果和業務合作信用記錄，科學確定擔保機構的擔保放大倍數，對以林權抵押為主要反擔保措施的擔保公司，擔保倍數可放大到10倍。鼓勵各類擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式，積極提供林業生産發展的融資擔保服務。
6、在營造有利於金融支持集體林權制度改革與林業發展的政策環境方面，《指導意見》有哪些具體措施？
答：一是人民銀行要加大對林區中小金融機構再貸款、再貼現的支持力度。對林業貸款發放比例高的農村信用社等縣域存款類法人金融機構，可根據其增加林業信貸投放的合理需求，通過增加再貸款、再貼現額度和適當延長再貸款期限等方式，提供流動性支持。
二是鼓勵和支持各級地方財政安排專項資金，增加林業貸款貼息和森林保險補貼資金，建立林業貸款風險補償基金或注資設立或參股擔保公司，由擔保公司按照市場運作原則，參與林業貸款的抵押、發放和還貸工作。
三是林業主管部門要認真做好森林資源勘界、確權和登記發證工作，保證林權證的真實性與合法性。貸款逾期時，積極協助金融機構做好抵押林權的處置工作。加快建立林權要素交易平臺，加強森林資源資産評估管理，大力推進林業專業評估機構、擔保機構和森林資源收儲機構建設，為金融機構支持林業發展提供有效的制度和機制保障。
四是林業貸款的考核適用《中國銀監會關於當前調整部分信貸監管政策促進經濟穩健發展的通知》（銀監發[2009]3號）對涉農貸款的相關規定。林業貸款的呆賬核銷、損失準備金提取等適用財政部有關對涉農不良貸款處置的相關規定。
同時，《指導意見》還要求，人民銀行、財政部、銀監會、保監會、林業局建立聯合工作小組，加強對集體林權改革與林業發展金融服務工作的協調。建立林業部門與金融部門的信息共享機制，加強林業信貸政策的導向效果評估。各金融機構要逐步建立和完善涉林貸款專項統計制度，加強涉林貸款的統計與監測分析。
