關於進一步深化中央企業全面
預算管理工作的通知
國資發評價〔2011〕167號

各中央企業：

    近年來，中央企業大力開展管理創新，普遍建立了預算管理工作體系，預算在企業優化資源配置、提高運行效率、加強風險管控中的作用日益顯現，為中央企業實現穩健快速發展提供了重要支撐。但隨著經濟全球化、網絡化步伐加快，以及中央企業産業結構調整和內部資源整合力度不斷加大，部分企業現有的預算管理模式已難以適應企業快速發展的需要。為推動中央企業不斷改進預算管理，加快實施全面預算，有效應對複雜形勢，實現做強做優，提升國際競爭能力，現就進一步深化中央企業全面預算管理工作通知如下：

    一、切實加強組織領導，完善全面預算管理組織體系。全面預算管理是現代大企業圍繞發展戰略，運用現代網絡與信息技術，融經營（業務）預算、資本預算、薪酬預算、財務預算于一體的綜合管理系統，是企業在全球範圍內優化資源配置、提高運行質量、改善經營效益、加強風險管控的有效管理工具和管理機制。全面預算管理水平直接決定大型企業戰略和決策的執行力、集團管控力、內部各單元的協同力和各要素的集成力，是現代企業市場競爭能力的重要體現。各中央企業要充分認識全面預算管理工作對企業做強做優、提升國際競爭力的重要作用，進一步加強組織領導，完善組織體系，加強制度建設，落實工作責任，梳理工作流程，規範工作內容，明確質量標準，不斷增強預算管理工作的系統性和協同性。各中央企業主要負責人要高度重視並組織推動全面預算管理工作，努力營造全面預算管理的工作氛圍。各中央企業預算管理決策機構不僅要負責審議全面預算目標的合理性，還要高度關注預算組織機制、編制方法、編制基礎、執行、監督與考核等預算管理關鍵環節的合理性和有效性。各中央企業應當建立以業務流程為導向、以責任分工為基礎、各相關職能部門相互配合、各管理層級密切聯動的全面預算管理工作體系，形成分工明確、責任清晰、相互協同、高效配合的工作機制和責任機制，為全面預算管理工作提供有效的組織保障。

    二、樹立全面預算管理理念，堅持戰略引領與價值導向。各中央企業在全面預算管理體系建設中，要緊緊圍繞“培育具有國際競爭力的世界一流企業”目標，堅持持續不斷地完善並優化全面預算管理體系：一是樹立全面預算管理理念。全面預算管理是一項全員參與、涵蓋企業各類生産要素、貫穿企業經營全過程的系統工程，各中央企業要以全員為基礎，全過程為標準，全方位為要求，將企業的人、財、物全部納入全面預算管理體系，統一協調配置內部資源，強化預算全過程控制，充分發揮全面預算管理的執行效率與效果。二是堅持戰略引領。戰略規劃是企業資源配置的方向和目標，全面預算是戰略實施的工具和機制。各中央企業應當依據國家國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要和國資委確定的中央企業“十二五”發展目標，結合行業發展形勢和企業實際，研究制定本企業戰略規劃，並在持續論證戰略規劃科學性和合理性的基礎上，緊緊圍繞發展戰略，通過實施年度滾動預算，確定年度發展目標和資源配置方式，確保戰略落地，並不斷得到驗證和改進。三是堅持價值導向。企業的競爭力最終體現為價值的創造能力。各中央企業要強化全面預算管理的價值導向，將風險可控前提下的企業價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，堅持成本費用定額與責任管理，堅持將投資回報水平作為項目取捨的依據，嚴格控制低效、無效甚至虧損的投資項目，加強低效資産的處置和虧損企業治理，加快資産週轉，並將預算執行主體的價值創造水平作為考核評價的主要內容。四是堅持穩健發展原則。各中央企業全面預算工作要始終堅持穩健發展理念，注重轉變發展方式，提升發展質量，合理確定財務能力可承受的發展邊界，嚴格控制超出財務承受能力、盲目追求規模擴張的行為，兼顧好規模、速度與效益、質量、風險的平衡，保持健康、可持續的財務結構。

    三、改進預算編制方法，提高全面預算管理科學化水平。一是切實發揮好集團總部在預算編制過程中的統領和總控作用。集團總部預算組織管理機構要依據企業戰略規劃、市場分析預測、可控資源、內部運營情況以及以往年度預算執行情況等因素，對未來的主要經營指標進行估測，對各種可能的變化情況進行模擬，選擇確定主要預算目標並編制方案，作為各部門、各層級、各單元預算編制的目標指引；通過實施“先總後分、總分結合”和“先下後上、上下結合”等編制流程，強化集團總部的統領和總控作用，以提升戰略執行力和預算準確性。二是以經營預算為基礎，推動經營預算與財務預算、投資預算與資金預算的有機結合。業務部門處於市場前端，要做好主要産品産量、主要經營業務規模與效益等指標的分析預測工作，確定年度經營計劃；投資管理部門要圍繞企業戰略和業務計劃，結合企業資金保障狀況和投資項目預期效益，合理確定各項資本性開支的規模與標準；財務部門要依據各類預算編制情況，結合預算標桿和資源配置模型，詳細測算財務資源的承受能力和重大支出的預期效益，綜合確定各項財務預算指標，模擬現金流量，並對各類分項預算的合理性和可行性進行財務審核，以提升企業預算的合理性和可行性。三是根據業務流程特點，針對不同的預算項目探索採用固定預算、彈性預算、零基預算、滾動預算、作業預算等不同的預算編制方法。有條件的企業，預算要逐級逐步細化到以季度、月度為週期的基於工作計劃的滾動預算，並與中長期規劃有效銜接，更好地保障戰略實施。

    四、積極推動對標管理，突出做強做優。各中央企業要堅持把對標管理理念引入全面預算管理，探索對標管理與全面預算管理的有機結合。一是要強化各類定額、標準的制訂工作，通過收集整理各類對標數據，將企業的歷史標準、行業標準與國際先進標準相結合，明確成本費用、科技投入、資産效率等經營指標的管理定額和標準，並納入預算編制、執行、監督、考核體系。二是要廣泛開展預算目標對標工作，在深入分析研判國內外市場形勢的基礎上，充分參考國內外同行業企業的情況，制定既有挑戰性、又有可實現性的預算目標。三是要強化預算管控的對標工作，加強對可控成本費用的對標管理，實現降本增效，提高盈利空間；加強對應收賬款、存貨、現金流量、投資回報等指標的對標管理，不斷提高企業運行效率和運行質量。四是要積極推行與優秀企業的對標管理，選取國際、國內同行領先企業作為預算標桿，通過持續不斷的對標推動企業做強做優，不斷提升國際競爭力。

    五、加強關鍵指標預算控制，努力提升企業運行質量。各中央企業在全面預算管理工作中，要以提高運營質量、努力為未來健康發展提供保障為目標，緊緊抓住企業生産經營各環節的關鍵性指標，從業務前端入手，加大管控力度，確保預算對各項生産經營活動的有效控制。一是加強成本費用預算控制。通過強化定額和對標管理，明確制訂成本費用控制標準，落實成本費用管控責任，積極推動各預算單位改進生産流程、開展技術創新、採用集中招標採購等措施壓縮可控費用，努力實現降本增效。二是加強投資項目預算控制。各中央企業在確定年度投資項目時要堅持效益優先和資金保障原則，嚴控虧損或低效投資，嚴控資金難以落實的投資，嚴控超越財務承受能力、過度依賴負債的投資。三是加強現金流量預算管理。結合企業面臨的市場形勢、創現能力等因素，合理確定賒銷和庫存規模，加強應收款項和存貨的預算管控，加快資金週轉，提升現金保障能力。四是加強債務規模與結構的預算管理。通過對預算資産負債率、帶息負債比率等債務風險類指標設定合理的目標控制線等措施，嚴格控制債務規模過快增長；結合速動比率、流動負債比率等指標分析，優化債務結構，切實防範債務風險。

    六、強化預算剛性約束，做好預算執行監控與分析工作。預算的執行與控制是全面預算管理的核心環節，是預算管理中授權與承諾的實現過程。各中央企業在預算管理工作中，一是要加強預算的剛性約束，上級預算管理單位正式下達的預算應具有嚴肅性，一般不得調整；企業確因市場經營環境、監管政策等發生重大變化導致預算編制基礎和假設産生重要變化，或發生重大臨時預算項目，或出現重大不可控因素等，可以申請調整預算，但必須履行相關的預算審批程序。二是要加強預算執行監控，預算管理部門要加強與各執行部門的溝通，動態監控預算執行情況，反饋預算執行的進度與效果，及時發現和糾正預算執行中存在的偏差與問題；嚴格預算執行審批程序，嚴控預算外項目，預算管控應逐步由金額控制向項目控制轉變。三是要加強預算執行分析，建立定期的預算執行分析制度及重大事項應急分析制度，並將預算分析的對象，橫向分解到各業務流程，縱向深化到各預算責任中心，以提高分析的針對性和實效性；客觀分析預算執行差異與原因，及時採取有效的應對措施，修正預算執行差異，防止出現預算編制和執行脫節現象；對於重大預算執行差異，企業應就此展開審慎的分析調查，認真查明原因，以保證預算目標的實現。四是加強預算執行情況總結，認真分析以前年度預算管理與執行中存在的經驗與不足，充分發揮預算執行先進單位或先進業務板塊的示範效應，不斷改進預算管理機制，持續優化全面預算管理工作。

    七、加強預算執行結果考核，實現預算閉環管理。預算執行結果考核是落實各預算責任主體權責的重要手段，是實現全面預算閉環管理、發揮全面預算管理價值創造功能的關鍵環節。一是要加強對預算執行結果的考核，建立預算考核制度，明確預算考核程序，確定預算考核指標，結合預算重要節點與關鍵環節定期開展預算考核工作，將考核貫通到每個預算責任主體，實現預算的閉環管理。二是要探索實行預算執行結果的非合理性偏差問責制，做到職責到位，責任到人，激發企業全員參與價值創造的積極性。三是要創新預算考核方式方法，結合企業實際探索建立行之有效的預算考核評價模型，提高預算執行結果考核的科學性，發揮預算考核對促進全面預算管理工作的作用。

    八、大力推進信息化建設，保障全面預算管理順利實施。當今時代科學技術飛速發展，企業經營環境複雜多變，內部管理要求不斷提高。為有效應對內外環境的快速變化，充分發揮全面預算管理合理預測、提前防範、有效控制的功能，各中央企業要積極推動預算信息系統建設，充分利用信息化手段，規範預算管理流程，提高預算管理效用。一是要構建覆蓋企業全部重點業務、連接各級子企業、體現中長期戰略規劃的全面預算管理信息系統，滿足企業全面預算管理龐大的數據需求，促進企業發展戰略的分解與落地。二是通過信息化手段固化預算管理流程，提高預算管理工作的效率和標準化水平，提高預算編制的科學性，執行的有效性。三是要加強預算信息化系統集成，將企業的會計核算系統、資金管理系統、人力資源管理系統和資源計劃系統（ERP系統）等資源配置系統實現互聯互通，滿足多方面、多層次信息高度融合的要求。四是要充分利用預算管理信息系統的在線分析監測功能，及時追蹤分析預算執行情況，不斷調整修正生産經營行為，實現全面預算管理的事前、事中和事後全過程監控，為重大經營決策提供有效支撐。

    國資委將進一步加強對中央企業全面預算管理工作的指導，檢查全面預算管理工作推進情況，研究解決全面預算管理工作實施過程中存在的問題，推進中央企業全面預算管理工作再上新臺階。

                                             國務院國有資産監督管理委員會
                                                 二○一一年十一月八日