（二）農村綜合改革是鞏固農村稅費改革成果的必然要求。

    農村稅費改革六年來，我們主要做了兩件事。一件是從2000年開始的正稅清費，按照減輕、規範、穩定的原則，取消鄉統籌、村提留和各種專門面向農民的集資攤派及行政事業性收費。一件是從2004年開始的減免徵農業稅，到今年在全國範圍內徹底取消農業稅。這兩件事每年為農民減輕負擔1200多億元。經過六年的努力，進一步理順了農村分配關係，扭轉了長期以來農民負擔過重的局面，邁出了統籌城鄉發展的新步伐。

    需要注意的是，取消農業稅減輕了農民負擔，但造成農民負擔重的一些深層次問題還沒有根本解決。一個問題是，多數地方縣鄉財力緊張，農村基層政府和村級組織運轉困難，農村公益事業發展缺乏資金。面對這種情況，中央、省（區、市）及一部分地（市）級財政增加了對農村基層的轉移支付，今年轉移支付規模已經達到1030億元。同時，中央財政從去年開始就對部分財政困難縣鄉和産糧大縣安排補助資金，今年增加到了210億元。這兩項資金合計，已與稅費改革減少的農民負擔總額大體相當。但是，不少地方仍在反映基層財政十分困難。一是因為經濟社會在發展，政府從事社會管理的職能要加強、提供公共服務的範圍要擴大，財政支出需求會隨著各項事業的發展而相應增加；二是因為基層政府職能轉變滯後，仍然管了、辦了一些不該管、不該辦的事，花了不少不該花的錢。另一個問題是，鄉鎮機構多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變。目前農村鄉鎮機關和事業站所少則幾十人、多則上百人甚至幾百人，增加的支出主要用在養人、養機構上。如果這兩個問題不能根本解決，農民負擔就有可能反彈，稅費改革的成果就難以鞏固。

    目前農村一些地方亂收費有所抬頭並有新的表現。農村亂收費的主體開始由基層政府轉向職能部門，收費的名目開始由行政事業性收費轉向經營服務性收費，收費的對象開始由農民轉向中小學生。在農民建房、外出務工、計劃生育以及殯葬等方面亂收費仍然比較嚴重，生産性收費名目多、標準高、不規範，一些村級組織也向農民亂收費、亂集資。這些情況表明，農業稅雖然取消了，但農民負擔反彈的壓力依然很大。農村稅費改革要跳出“黃宗羲定律”，擺脫“加重—減輕—再加重”的惡性循環，必須不失時機地推進農村綜合改革，從根本上消除農民負擔反彈的隱患。

    （三）推進農村綜合改革是一項長期而艱巨的任務。

    農村綜合改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。農村綜合改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富餘人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關係，促進公共資源在城鄉之間合理配置；需要農村幹部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關係，善於在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細緻的工作。我國農村情況千差萬別，經濟發展水平不同，面臨的矛盾和問題很多，改革必須從實際出發，分類指導，逐步推進。

    各地區、各部門一定要從全局和戰略的高度，充分認識農村綜合改革的長期性和艱巨性，統一思想認識，切實加強領導，把這件事關全局和長遠的大事抓緊抓好。

    二、全面把握農村綜合改革的目標和主要任務

    “十一五”時期，是完善社會主義市場經濟體制的關鍵時期，也是加快推進農村改革的重要時期。農村綜合改革的目標是，按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，建立精幹高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村公益事業發展，全面推進社會主義新農村建設。

    農村綜合改革要在試點基礎上全面推進。有條件的地方要在全省範圍內開展試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點範圍，力爭五年或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。把這三項改革作為農村綜合改革的主要任務，基於三點考慮：一是抓好這三項改革有利於從根本上鞏固農村稅費改革成果；二是這三項改革都涉及農村經濟體制和上層建築的一些關鍵問題；三是改革的內容相對集中一些，有利於重點突破，帶動農村的各項改革。

    （一）以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革。

    近年來，各地對鄉鎮機構改革進行了積極探索。在改革試點地區，鄉鎮政府職能有所轉變，人員編制膨脹的趨勢得到有效遏制，行政效率不斷提高，工作作風進一步轉變，為農服務得到加強。鄉鎮政府是我國政權結構中的基礎層級。鄉鎮機構改革在農村綜合改革中處於關鍵地位。這次鄉鎮機構改革的總體要求是，轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。

    鄉鎮機構改革的核心是轉變政府職能。現在，我們對鄉鎮政府轉變職能的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發展，鄉鎮政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。各地在試點中普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉鎮政府的職能界定不清，事減不下來。考慮鄉鎮政府職能問題，要從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的願望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政管理體制的要求出發。重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，包括穩定農村基本經營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監管，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系。二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展。三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、仲介組織和村民自治組織。

    要以鄉鎮機構改革為契機，創新農村工作機制。最關鍵的是兩條：一是堅持依法行政。鄉鎮政府直接面對廣大農民群眾，經常處理的是與人民群眾生産生活密切相關的具體事務。要規範鄉鎮政府行政行為，辦事情要于法有據，工作程序、工作手段要合法合規，依法維護農村秩序和保護農民權益。二是搞好為農服務。要為農民提供高質量、高效率、低成本的服務，促進農業發展和農民增收，把服務作為聯絡群眾的一條重要紐帶。這兩個方面長期堅持下去，就能提高農村工作水平，密切黨和政府同農民群眾的關係。

    合理調整鄉鎮政府機構，改革和整合鄉鎮事業站所，精簡富餘人員，是鄉鎮機構改革的重要內容，必須積極穩妥地推進。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養人，稅費改革就會前功盡棄。要根據職能定編定崗定員，按照公開公正公平的原則競爭上崗。在人員精簡過程中，要關心愛護鄉鎮幹部，妥善安置分流人員，充分發揮他們的特長和積極性，不能簡單推向社會。上級部門要大力支持基層改革，不得以機構“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段，干預鄉鎮機構設置和人員配備，為基層改革創造好的環境。這一點中央部門要帶頭做到。

    省、市、縣黨委和政府要切實加強對鄉鎮機構改革工作的領導，根據本地實際情況，制定規劃，掌握政策，精心組織，穩步推進。尤其是縣級黨委、政府要加強具體指導，多為鄉鎮解決實際問題。努力做到既要如期實現改革目標，又要保證鄉鎮政府正常運轉和基層幹部隊伍思想穩定。

    （二）以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革。

    教育是為了明天的事業。農村的未來和農村孩子的希望都在於教育。教育公平是最基本的公平。發展教育是政府義不容辭的職責。

    義務教育是農村最大的公共事業。由於歷史原因，農村義務教育發展水平遠遠落後於城市，全面普及九年制義務教育，關鍵在農村。要貫徹把義務教育工作的重點放在農村的方針，通過改革農村義務教育體制，保障辦學經費，提高教育質量，促進教育公平，加快農村義務教育發展，實現讓每一個農村孩子都有學上、都能上得起學的目標。當前，推進農村義務教育改革要從兩個方面展開：

    一是全面推進農村義務教育經費保障機制改革。農村稅費改革以來，中央對農村義務教育體制進行了調整，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍。這項改革既明顯減輕了農民的負擔，又有效保證了學校的正常運轉，為農村義務教育注入了新的活力，從制度上保障了農村孩子都享有接受義務教育的機會。今年西部地區農村義務教育階段中小學全部免除學雜費，其中家庭貧困學生繼續享受免費教科書和寄宿生活費補助的政策，共有近4900萬農村中小學生受益。據測算，平均每個小學生減負140元，初中生減負180元。明年中部和東部地區農村義務教育階段中小學也將全部免除學雜費，這樣全國近1.5億農村中小學生都將受益。免除義務教育學雜費具有劃時代的意義，標誌著我們在農村真正實行了義務教育。為此，必須建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。各級財政都要增加對農村義務教育的投入，不斷提高農村義務教育經費保障水平。保障農村義務教育經費要約法三章：不準減少本級政府對農村義務教育應承擔的經費投入；不準挪用學校公用經費發放教師津貼；不準再亂收費加重學生的經濟負擔。教師工資必須列入財政預算，切實予以保證。

    二是加快教育部門自身改革。現在全社會對子女教育都非常重視，對學校期望很高。我們在增加教育投入的同時，更要重視提高辦學水平和教育質量。第一，深化教育人事制度改革，切實加強農村教師隊伍建設。教師素質和教學水平事關農村義務教育改革的成敗。要嚴格教師準入制度，創新教師補充機制，建立教育教學質量監測考評制度，促進農村教師提高素質。第二，合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距。各級政府都要調整教育經費支出結構，向農村傾斜。開展城鄉學校對口支援，鼓勵城市教師到農村任教，建設農村中小學現代遠程教育體系，讓農村孩子也能享受到優質教育資源。第三，合理調整農村中小學佈局，提高農村義務教育辦學質量。要從當地實際出發，按照方便學生上學、不增加學生經濟負擔、保證教學質量的原則，調整學校佈局，改善辦學條件，加強教學管理，提高教育資源利用效率。