江蘇創出“不抵觸、有特色、可操作”地方立法品牌

9月5日上午，南京鎖金二村社區，江蘇省人大常委會就《江蘇省大氣污染防治條例（草案）》聽取老百姓意見。大氣污染是當下熱點，因省人大代表連續提議案，這部法規提前列入今年立法計劃，一審之後公開聽取各方意見。 

　　江蘇的發展領先於全國，遇到問題相應早于其他地區，立法解決問題也一直居於率先地位。由此創出的“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法品牌，為江蘇經濟社會發展提供了強大的法律護航。

　　法治江蘇，“有法可依”是先決

　　法治江蘇之所以在全國領先，立法貢獻巨大——長期擔任省人大常委會立法諮詢專家的南京工業大學法律與行政學院院長劉小冰説。

　　這首先是因為，江蘇的立法權在全國來講是較多的。省人大常委會和南京、無錫、徐州、蘇州4個較大的市有地方立法權，省政府和4個較大市有地方政府規章權。兩權相加，江蘇有10家立法權，而一般省份可能只有兩三家。

　　歷屆省人大及其常委會共通過省法規553件次，經修改、廢止、停止執行等變動，現行有傚法規有213件；批准南京、無錫、徐州、蘇州4個較大市制定的法規共509件次，4市現行有傚法規共236件。“這樣的立法數量，確保了江蘇各個領域的‘有法可依’”，劉小冰説。

　　1979年，對剛剛成立的省人大常委會而言，“立法”是一項既重要又陌生的任務。

　　1980年6月27日，《江蘇省城市衛生管理暫行規定》頒佈施行，開啟了江蘇省地方立法的先河。作為省人大常委會初創時期的工作人員，離休幹部王向明仍記得立法起步初期的“跌跌撞撞”。“這部法規一審就通過了。公佈後，意見來了，大家對‘城市禁止養豬養羊養雞養狗’的規定反應很大。那個年代副食品供應緊張，不少市民家裏養雞。儘管管理城市衛生的初衷是好的，但這一條在當時有點脫離實際，執行效果也就不太好。”

　　短短10條，通篇採用文件語言，沒有適用範圍、施行日期等法規必備條款……以現在的立法技術來衡量，第一部法規看起來實在“業餘”，但在當時的歷史條件下，它的出臺具有里程碑意義。

　　此後，具有江蘇特色的先行性立法循脈而走。近兩年來，省人大及其常委會樹立“良法善治”理念，從法規立項、起草、論證評估、審議等方面入手，創新地方立法機制，擴大公民有序參與，大力推進科學立法、民主立法。就立法方式而言，從法規草案公開徵集意見，到直接走進社區聽取群眾意見；從聘請立法諮詢專家，到開展立法聽證；從立法後評估，到立法前評估……與時俱進之中，日益科學化、民主化、精細化。

　　與經濟發展同頻共振

　　1985年，黨的十二屆三中全會作出關於經濟體制改革的決定。省人大常委會開始對經濟立法進行研究和準備，確立了三個重點方向：外向型經濟立法、鄉鎮企業立法、促進私營經濟立法。

　　1987年是值得記取的經濟立法“元年”，《鄉村集體工業企業管理暫行條例》在這一年出臺。據省人大法制委員會副主任委員王臘生回憶，上世紀八九十年代，鄉村工業突破計劃體制約束，在江蘇蓬勃興起，成為全省經濟的重要支柱和半壁江山，但如何支持規範鄉鎮企業仍缺乏法律指引。省人大常委會深入蘇南各地深入調研，率先以地方性法規的形式扶持鄉鎮企業發展。

　　然而，在計劃經濟為主的條件下，地方立法的空間十分狹小。無論是經濟立法還是整體立法，進度不快，數量有限。省社會科學院副院長劉旺洪説，直到1992年，黨的十四大作出建立社會主義市場經濟體制的重大決策，經濟立法自此成為江蘇省立法工作的“主旋律”。市場經濟是法制經濟，一批規範市場主體行為、維護市場秩序的法規應運而生，比如《發展民營科技企業條例》、《發展個體經營經濟條例》、《中小企業促進條例》等，保證了立法決策與改革發展的重大決策同步。

　　省委、省政府從江蘇的資源稟賦出發，確定將軟體産業作為先進製造業的靈魂和現代服務業的“領頭羊”。如何做優做強軟體産業？2007年，省人大在全國率先出臺《軟體産業促進條例》，將軟體産業作為第一優先發展的産業從法律上確定下來，此前江蘇還沒有就哪一項産業的發展制定過專門性法規。作為國民經濟的先導性産業和戰略性産業，軟體産業享受到“高待遇”，很多軟體企業家們為條例的“含金量”叫好。

　　以民生視角促進社會和諧

　　在為市場經濟體制創造良好法制環境之後，省人大開始從以“經濟立法”為重心轉向“民生立法”。

　　2008年，省人大走進全省十多個社區、衛生所，來到患病農戶床頭收集民意。王臘生至今記得，在一個社區醫院裏，一位胃癌患者訴説因費用高昂而打算放棄治療時的無奈。“最怕生大病、藥太貴、轉醫院太麻煩，是老百姓反映最多的3個問題。”經過反復調研論證，《江蘇省新型農村合作醫療條例》3年後出爐，在全國率先以地方性法規的形式，正式建立了新型農村合作醫療制度的規範化、法制化運行。那一年6月1日起，全省4300多萬農村參保人員將可以在2萬多家定點醫療機構，在最高支付限額不低於農民人均純收入８倍等參照標準下，得到切實保障。

　　應對新情況、解決新問題，江蘇勇於做第一個“吃螃蟹的人”。慈善募集該怎樣規範?資金如何管理？全國首部針對慈善事業發展的專門性地方法規《江蘇省慈善事業促進條例》作出了漂亮的解答，為全國慈善事業發展提供了經驗。今年1月，省人大常委會審議通過《江蘇省社區矯正工作條例》，這是全國首部在省級出臺的社區矯正地方性法規，徹底扭轉社區矯正這項刑罰執行工作在省域範圍內“無法可依”的局面。

　　回應百姓渴盼“碧水藍天”的呼聲，則不惜用重典。2007年太湖藍藻事件之後，人大迅速參與到“鐵腕治污”當中。“調研中，不少企業和有關部門對修改草案其實曾有很多質疑，比如是不是太嚴格、能不能落實，但當時只有一個信念：一定要還太湖一湖好水。”頂住各方壓力，王臘生負責牽頭的立法小組加班加點，僅用半年多時間就修訂了《江蘇省太湖水污染防治條例》。排污超標最高可罰百萬元等一系列最嚴格的水污染防治制度，促成了太湖水質的根本好轉。

　　在劉旺洪看來，關注百姓需求、回應民生發展，是江蘇人大立法的一大鮮明特色。他認為，在民生立法方面，江蘇大膽探索，走在全國前列，法治惠民標準遠遠高於全國水平。（記者 顧敏 王曉映）