9月11日，國務院總理李克強在天津濱海新區行政審批局辦事大廳，見證封存109枚審批公章。劉震 攝

11月15日，國家博物館工作人員搬走天津濱海新區109枚封存審批公章。新華社 發

11月15日，國家博物館收藏天津濱海新區109枚封存審批公章。劉嘉琦 攝

國務院一年多來已先後取消和下放7批共632項行政審批等事項，掀簡政放權“風暴”

11月15日下午1時，一輛黑色轎車，從天津市濱海新區行政審批局的辦公樓出發，兩個多小時後，它駛入了天安門東側的中國國家博物館。 

　　車裏，是109枚已經廢棄的公章。“這些公章是政府簡政放權的生動見證，也是中國當代改革開放史的重要文物。”國家博物館黨委書記、副館長黃振春專程趕到天津接收這些公章。

　　從外形上看，這些公章並沒有什麼特別之處。它們中的絕大部分由木頭或塑料製成，最大的有拳頭般大小。有些印章使用了多年，紅墨的印跡已經侵入到木頭的紋理中。它們都被封存在一個長方形的透明玻璃箱子裏，上面貼著一張白色的封條。

　　為這些公章貼上封條的人是濱海新區行政審批局局長張鐵軍，而見證這一封章過程的人，則是國務院總理李克強。

　　那天是9月11日，李克強赴天津考察調研，其中一站正是濱海新區行政審批局的辦事大廳。4個月前，濱海新區成立了全國首個“行政審批局”，將分散在18個不同單位的216項審批職責歸併到一個部門，由1枚公章取代了109枚公章。

　　在服務大廳裏，李克強走到這些被擺放在透明箱子裏的舊公章前，仔細向濱海新區行政審批局局長張鐵軍詢問了這項改革到底有哪些效果，能為老百姓減少多少辦事成本。最後，他看著張鐵軍為裝滿公章的玻璃箱貼上一張寫有當天日期的白色封條。

　　“這些公章今天被貼上了封條，就絕不能再打開，再也不能變相給老百姓‘設門檻’。”李克強叮囑道。

　　這是李克強的行事風格。事實上，自就任國務院總理起，他就堅定表示出要將那些冗余的政府審批權“關進籠子”的決心。他不遺餘力推動簡政放權，並將此視作本屆政府的“當頭炮”。他在許多場合表達出對於公務人員“迷戀”審批權力的反感。有一次，在國務院常務會上，他公開批評有些部門的工作人員“會批不會管”，“好像只會在辦公室‘畫圈’”。

　　國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室的一位負責人，曾經統計過本屆政府成立以來，李克強總理以及其他國務院領導同志對這項改革的親筆批示數量——150件，幾乎平均每4天就有一件。過去一年多來，國務院已經先後取消和下放7批共632項行政審批等事項，有人甚至用“風暴”等字眼來形容這場改革的強度。

　　在一些觀察者看來，李克強赴濱海新區行政審批局的行程，再一次彰顯出他大力削減審批權力換取改革紅利的決心。在見證封章的前一天，李克強出席在天津舉辦的第八屆夏季達沃斯論壇。面對多國元首和政府首腦，中國總理明確提出，要繼續深化行政管理體制改革，力爭用更短的時間完成取消和下放行政審批事項的5年任務。

　　他説，中國全面深化改革未有窮期，政府要帶頭自我革命，“開弓沒有回頭箭”。

　　把千千萬萬中國人的積極性激發出來，就是改革的最大紅利

　　李克強總理離開後不久，天津市濱海新區行政審批局辦公室主任匡令凡便接到國家博物館的一個電話。對方提出想要收藏他們“革命”掉的109枚廢棄公章，並表示，有意將這些公章納入國家博物館的“復興之路”展覽。

　　這讓匡令凡想起，總理在考察現場，曾再三叮囑“這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史”。

　　“而國家博物館當然是最恰當的歸宿。”匡令凡説。

　　將廢棄的審批公章從政府機關“革”進國家博物館，並沒有花費太大的周章，但拿掉政府部門冗余的審批權力，卻絕非這麼簡單。

　　9月17日，李克強總理離開6天后，濱海新區行政審批局便迎來了北京的一個考察組。組長是行政審批制度改革的具體牽頭單位中央編辦的一位副司長，成員包括中央編辦和國務院法制辦的兩名副處長與一名幹部。這已經是國務院審改辦第二次組織考察組專程來訪。“關心的都是改革裏最實在的問題。”這是張鐵軍對於考察組最直觀的印象。

　　沒有客套話和多餘的寒暄，在將近兩小時的內部調研會上，考察組提出的問題十分直接。比如，條塊管理會不會出現銜接問題?被改革部門不願意放權怎麼辦?保留的審批事項裏有沒有藏著子項?一切都圍著“審批”二字展開。

　　“實際工作裏，咱們有沒有發現一些審批是根本沒有必要的?有多少是還可以再幹掉的?”一名年輕的副處長舉起手，做了一個揮刀的姿勢。

　　事實上，自本屆中央政府組成以來，簡政放權的腳步就一刻也沒有停歇。2013年3月17日，剛剛就任國務院總理的李克強在兩會記者會上首次“亮相”便鄭重承諾：本屆政府要將國務院各部門現有的1700多項行政審批事項，至少削減三分之一以上。“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發展的需要，是人民的願望。”李克強當場表態，“要用壯士斷腕的決心，把錯裝在政府身上的手，換成市場的手。”

　　一天后，國務院召開第一次常務會議，主題就是研究加快推進政府職能轉變。

　　“我認為這是很有政治家眼光的一次長遠部署和改革佈局。”一位親歷簡政放權改革的政府官員分析道。“一方面，中國經濟發展正處在轉型期的關鍵節點上，到底應該以什麼方式促使中國經濟更健康發展，答案已經十分清晰，就是要最大限度地讓市場配置資源。這就要求各級政府必須加大簡政放權力度，切實處理好政府與市場的關係。另外，十八大以來，中央抓作風建設，加快了依法治國的步伐，而行政審批制度改革的另一指向就是制度反腐，這本身就是建設法治政府、廉潔政府的重要途徑。”

　　過去一年多時間裏，國務院不下20次的常務會議，研究的事項與簡政放權相關。

　　在“有意見説意見，客套話免説”的常務會上，李克強多次以直接的説話風格，表達過他對這項改革的決心。

　　今年6月的一次常務會議上，李克強舉起手中的材料，請參會者“認真讀一讀”，“這裡面列出的有些審批事項，設立8年來，竟連一次申請都沒受理過。説起來都好笑!”同樣是在這次常務會議上，當討論到取消職業資格許可和認定時，李克強指著一項即將被取消的職業資格，詢問一位相關部門負責人：“‘國際商務專業人員資格證’是做什麼的?你有這個資格許可嗎?”這位負責人搖了搖頭，會場響起一片笑聲。李克強也樂了：“你可是我們的國際貿易談判首席代表啊!連你都沒有資格，這個資格許可不是莫名其妙嗎?”

　　一個月後，李克強到山東與新創小微企業經營者座談，當場部署了包括繼續推進簡政放權在內的三項工作。這場座談會的討論甚至一直延續到返回北京的火車上。在輕晃的車廂裏，李克強把國務院相關領導及隨行部門的幾位負責人召集到一起，又明確了一遍工作的具體部門分工和落實路徑。他説：“把千千萬萬中國人的積極性調動起來、創造力釋放出來，這就是改革的最大紅利。”

　　就像是跳高一樣，越往上跳，每高一厘米就越難

　　提出過希望保存這些公章的單位不止國家博物館一家。張鐵軍記得，濱海新區檔案局的工作人員來審批局進行檔案管理培訓時，也曾專門提出，這些公章應該作為一個歷史階段的標誌物進行存檔。

　　“無論最終被哪個單位收藏，這些廢棄的公章終究會有一天歸入歷史。就像安徽鳳陽小崗村那些村民的血手印一樣，人們看到它們就會想起中國曾經進行過的這場行政審批制度改革。”張鐵軍説。

　　封存109枚公章，只不過幾十秒時間，而把109枚公章運往國家博物館，也不過兩個多小時時間，但中國行政審批制度改革的艱難與複雜，卻遠非這麼幾十秒和兩個多小時可以形容。

　　從2001年10月成立行政審批體制改革領導小組算起，至今已經走過13年時間。

　　如今面臨的最大難題是——“在過去已經取消下放2000多項審批事項的基礎上，再削減三分之一以上，可以説是一開始就進入了深水區。”曾經調研過多個省市和部委改革狀況的國家行政學院教授張佔斌，以此形容本屆政府行政審批所面臨的艱難困境，“就像是跳高一樣，越往上跳，每高一厘米就越難。當然，一旦突破，意義也就更大。”

　　“説實話，這次改革確實不容易。改了多少年，到現在這個份上，擠掉那麼多水分以後，剩下的都是‘硬骨頭’，你可想而知這個難度。”國務院審改辦的一位負責人幾次用了“硬骨頭”這個詞。

　　“但這一次，總理的改革決心真的很大。”這位負責人説，以往的改革中，牽頭部門主要起協調作用，往往要有一致意見才能再往上報，“到第六批、第七批了，怎麼協調也不一致怎麼辦?現在是非常規協調機制，國務院領導拍板，不同意也要往上報。”

　　在今年3月19日的國務院常務會議上，李克強説到一週前剛剛通過的《政府工作報告》時用了“時不我待”這個詞。他明確表態，今年要“再取消下放行政審批事項200項以上”。

　　“我跟你們‘交個底’，這個任務難度很大，但必須完成!”李克強態度堅定，“我們必須要充分依靠市場力量、激發社會創造的潛力。”一位在場的國辦工作人員記得，講到這裡時李克強加重了語氣説，“希望我們的一些同志，不要貪戀手裏那點小小的權力，阻礙政府工作的大目標，那樣做得不償失。”

　　“搞這種‘放權’改革不容易，除了決心以外，總理抓這個工作其實是很有章法的。”前述國務院審改辦那位負責人回憶，去年李克強總理主持召開的國務院機構職能轉變電視電話會議，專門要求國務院所有處級幹部都要參加。“在我的印象裏，國務院總理給處長們就一項工作作動員是罕見的，我覺得這個安排很細心，其實就是給所有參與改革的人一個思想動員，把改革氛圍和基礎給夯實了。”

　　要改革，這個清單就必須公佈

　　提起本屆政府力推的這場改革，許多人都曾高度關注過2014年的第一次國務院常務會議。當時會議決定，公開國務院各部門全部行政審批事項清單，除公開的事項外，各部門不得擅自新設行政審批事項，向審批事項的“負面清單”管理方向邁進，逐步做到審批清單之外的事項，均由市場主體依法自行決定。

　　國家行政學院教授宋世明用“一石激起千層浪”形容當時的輿論反應：“這是以前沒有過的，這個清單公開，就意味著以後的取消和下放都是在這個框架內進行，你別給我邊減邊增了，也別給我拆解或者合併同類項了，社會上都在看著呢!”

　　鮮為人知的是，這個用“曬權”倒逼改革的想法，最早是源於國務院審改辦的一次內部討論。

　　“一位負責審改工作的副主任第一次開會就提出要實事求是，不能假改革，要改就真改。”一位參與改革方案設計的幹部回憶，“有一位同事就提出，在審改工作裏經常發現邊減邊增或者改頭換面變相審批的情況，要改革，這個清單就必須公佈，如果你不公開又變來變去，老百姓看不到你這個改革。最終我們把這個想法彙報給了國務院領導。”

　　審改辦用了8個月左右時間，通過“三下三上”，與各部門反復核實，最終匯總形成了一份中央政府“行政審批事項目錄”。與以往不同，這個“權力清單”的確定首次引入了第三方評估。一位審改組成員介紹，如今審批事項該不該取消、能不能下放，必須要經過地方政府和相關部門、企業協會和服務對象、專家學者這“三關”評估。“這就不再是政府內部自拉自唱。有時候部門和我們都覺得應該，但專家組就不同意，説不能取消。也有時候部門説我這個下放給地方政府行不行，專家組説你別下放了，直接取消得了。”

　　在正式公佈“權力清單”之前，國務院審改辦曾經開過一次大會，參會者是國務院各部門負責審改工作的司局級負責人。會議開了一整天，上午是對下一階段改革的全面部署，下午是就各部門的底數和清單當場一對一溝通。

　　2014年3月17日，國務院審改辦在中國機構編制網正式公開“國務院各部門行政審批事項匯總清單”，涉及國務院60個部門正在實施的行政審批事項共1235項。這是中央政府首次統一集中曬“權力清單”。此前，國家安全部、國家保密局和國家密碼局3個部門因沒有門戶網站，沒有對外公開本部門行政審批事項，本次一併公開。

　　“這次是真的對自己‘動刀’了。”一位長期參與審改工作的官員表示，“這是很有含金量的一項舉措，就是要真改革，不搞假改革。”

　　某種意義上，處在改革第一線的各部委的狀態，就是這場簡政放權風暴的縮影。

　　國家發改委政研室副主任楊潔介紹，從2001年到2012年，發改委一共取消、下放和調整了67項行政審批事項，而在自去年以來的一年多時間裏，就取消、下放了44項。

　　農業部總經濟師畢美家則將農業部取消下放行政審批事項的過程比喻為一場“確實割了肉”的自我革命：“我們取消下放的比例，從最初的33%，提高到後來的45%，直至現在的53%。”

　　破除一切束縛發展的體制機制障礙，讓每個有創業意願的人都擁有自主創業的空間

　　鏡頭再次回到總理來考察的那天下午。天津濱海新區行政審批局的辦事大廳內，27歲的鄒萌正在窗口遞件，忽然發現旁邊的人都往大門口看。她一扭頭，“總理走進來了!”鄒萌趕緊用手機拍了照片發到朋友圈，“一下子就炸了，收到100多條回復”。

　　“你是來辦企業設立註冊的?過去叫工商執照，是來拿執照的，是吧?”李克強見證完封存舊公章，就來到鄒萌所在的10號窗口。

　　總理一邊和這個初次創業的年輕人聊天，一邊反復詢問陪同的辦事人員，老百姓要拿到這個執照，要不要交費，還有沒有其他的前置審批需要辦理。

　　此前一天，李克強在第八屆夏季達沃斯論壇的致辭中曾説，要破除一切束縛發展的體制機制障礙，讓每個有創業意願的人都擁有自主創業的空間。

　　今年3月底，李克強在內蒙古自治區赤峰市考察時，曾到訪翁牛特旗工商登記所，隨機詢問一位前來辦證的市民，各項手續有什麼需要改進的地方。這位市民告訴他，工商登記改革後企業註冊流程簡化了，但前置審批依然存在，比如自己要註冊一家糧食流通企業，仍然需要先跑糧食局辦理審批手續。

　　在後來的一次國務院常務會議上，李克強專門提到這件事。“我們有些前置審批根本就沒有必要嘛!”他説，“糧食局的職責本來是在市場短缺的情況下進行調劑，現在糧食市場早已放開了，而且還存在一定的賣糧難，為什麼辦這個企業還要糧食局審批?”

　　事實上，除了繼續取消、下放行政審批事項，一系列更為深入的改革舉措也相繼推出。

　　比如，放寬市場準入條件，將“先證後照”改為“先照後證”。比如，126項工商登記前置審批改為後置審批。比如，探索實行“三證合一”的登記制度。

　　“單純取消、下放一部分審批事項，可能整體市場的感受還不會有那麼快，但是像這種系統性的整體改革一齣來，企業的感受就很深了。這真的是圍繞著市場需求在做文章。”天津市行政審批管理辦公室主任李連慶評價道。

　　一系列數字可以佐證改革成效。今年1-8月，我國新登記註冊市場主體800多萬戶，其中3-8月工商登記制度改革後新登記註冊企業同比增長61%，出現“井噴式”增長，帶動1000萬人以上就業。

　　改革沒有完成時。11月5日的國務院常務會議上，李克強再次為簡政放權改革定調，目標直指根除“審批依賴症”。會議決定，削減前置審批、推行投資項目網上核準，為加快辦理速度，同一部門實施的多個審批，實行一次受理、一併辦理。

　　“我的理解是，等取消、下放行政審批事項的改革進行到一定階段，這個單子相對穩定了，改革就會向規範審批行為、提高服務效率和加強事中事後監管等方面繼續深化。”國務院審改辦一位官員這樣説。

　　天津濱海新區“公章改革”的重要意義，正是在審批效率方面為下一步的改革方向探路。李連慶介紹，如今在濱海新區設立企業，僅需要一個工作日。“我們把各部門審批事項的‘神秘包’一打開，敢情裏面重復的內容很多，有些完全可以相互合併，這樣一來審批效率又能提高很多。”

　　9月11日當天，另一位在辦事大廳偶遇總理的年輕人郭蘭勝，便嘗到了這項改革的甜頭。他在2008年曾註冊過一個餐飲公司，因為聽説“事難辦、臉難看”，還專門找了一家代辦公司，結果前後用了20多天時間，花了六七千塊錢。“這次我就想先試試自個兒辦，結果，真快，就一個地兒，就一天，全都辦下來了!”

　　這次的“割肉”改革，是有戰略佈局前提下的“割肉”，有步驟有節奏有章法　交接公章這一天雖是週末，但許多行政審批局的幹部還是紛紛趕回了局裏。“這個章，那個章我都用過。”一位有過多年審批經驗的處長指著幾枚廢棄的公章感慨，“再見就得去國家博物館參觀去了。”

　　她説，如今自己已經逐漸習慣了全新的工作模式，“權力少了，但責任更大了。”

　　作為天津市行政審批制度改革的探路者，在總理見證封存舊公章的新聞上了電視之後，濱海新區行政審批局幾乎每天都要接待幾批來自全國各地的考察組，最多的時候一天來了8批。有的考察組“三顧茅廬”，多次來天津調研，有的則是地方黨政一把手親自帶隊。

　　來者關心的問題各有側重。一位負責介紹情況的處長髮現，地方政府的領導普遍關心的問題是“怎麼改革，用什麼樣的方式方法改”，而具體部門的負責人往往更關心“你把審批權拿走了，那我們做什麼”。

　　其實，李克強在天津夏季達沃斯論壇上的致辭已經指明了方向：“如果説簡政放權是‘先手棋’，那麼制度建設就是‘連環炮’。”

　　他給出的“炮彈”是三張“改革清單”——一方面，要拿出“權力清單”，政府能幹什麼，“法無授權不可為”;另一方面，要給出“負面清單”，企業不能幹什麼，“法無禁止皆可為”;此外還要拿出“責任清單”，政府該怎麼管市場，“法定責任必須為”。

　　李克強的此次公開表態，被許多評論者視為改革繼續走向深化的重要信號。

　　事實上，總理曾在多個場合用“當頭炮”“馬前卒”來説明簡政放權之於整體改革的重要性。但他同時也格外強調：“轉變職能，‘放’和‘管’是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。”在大量減少行政審批事項後，他強調政府管理要由事前審批更多轉為事中事後監管，實行“寬進嚴管”。

　　今年的一次國務院常務會議上，李克強曾聽取4家第三方評估機構的彙報發言。其中一位評估負責人提到審改工作時説，監管是短板的現象仍然普遍存在，不少部門和地方不同程度存在“會批不會管”的情況，有的“對審批很迷戀，對監管很迷茫”。

　　李克強當即稱讚他“講得很好”。“簡政放權不僅要‘放到位’，同時，監管‘要跟上’。這不僅關乎新增企業的生存，更關係到整個社會的後續創業力量。”

　　2013年李克強訪問瑞士時，曾與蘇黎世古爾登貝格農莊主討論過食品安全監管。那位農莊主告訴他，自己絕不會做不安全的食品，“一旦檢查不合格，政府就會取消給我的農業補貼，那我就徹底垮了，何苦呢?”

　　“相比之下，我們的食品生産者，包括污染環境的企業主，有這個壓力嗎?”李克強後來在國務院常務會議上講起這個故事，他當場表示，要建立健全經營異常名錄製度，對嚴重違法企業建立“黑名單”制度，下一步要將違規企業“踢”出市場，切實做到“寬進嚴管”。

　　在另一次常務會上，他再次突出強調“放管結合”的理念。他説，去年上海自貿區的嘗試，就是在探索、勾畫政府與市場的邊界，尋求簡政放權與有效監管相結合的可複製模式。

　　與這種思路相伴的，是一系列有著明確改革意圖的具體舉措。

　　2014年6月4日，國務院出臺《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，明確了27條具體改革措施，並頒布了社會信用體系建設規劃綱要。7月23日，國務院常務會議審議通過《企業信息公示暫行條例(草案)》。

　　國家行政學院教授竹立家分析稱，這一輪的審改下了很大力氣去改變許多部門“以審代管”的習慣，以轉向“更多依靠建立透明誠信的市場秩序來規範企業”。

　　“很明顯，這次的‘割肉’改革，是有戰略佈局前提下的‘割肉’，有步驟有節奏有章法。”行政學者宋世明給出了這樣的評價。

　　在許多學者看來，本屆政府推動行政審批制度改革過程中的另一大特點是“依法放權”。

　　2014年7月，國務院公佈了《國務院關於修改部分行政法規的決定》，共修改21部行政法規，取消行政審批項目22項，下放審批權7項。據統計，加上這次，本屆政府成立以來，已經4次一攬子修改行政法規63部，廢止3部，3次提請全國人大常委會審議修改法律22部。

　　“本屆政府主政以來，表現出對法律的極大尊重，通過立法先行或法律的修訂，來實現改革的目的，不僅維護了法律尊嚴，提高了未來的可預見性，更重要的是，將會使改革措施得到社會更高的認可度。”清華大學公共管理學院政府研究所所長於安評價道。

　　進一步簡政放權，這是政府的自我革命

　　11月15日上午，一個簡單的交接儀式在濱海新區行政審批局的辦事大廳舉行。黃振春用一本紅色的收藏證書換回了一整盒滿滿噹噹的公章。搬走這些公章的時候，旁邊的一位工作人員特意提醒了他一句，“這些公章可沉著呢啊，不好搬啊!”

　　2個多月以前，幾乎是在同樣的位置，李克強總理曾拿起過一枚銅質的廢棄公章，掂量著感慨道：“這章做得多結實啊!不知束縛了多少人。”

　　“總理知道這是一場硬仗，自我革命的硬仗。”張鐵軍説。他還回憶起，自己當時曾請總理親自封存那109枚已經作廢的公章。“不，由你來封存。你封了，就要負責，就要擔責任。我代表中央政府來當這幕歷史的見證人!”李克強如是説。

　　解讀帶有鮮明印跡的這場行政審批制度改革，責任，是另一個繞不開的關鍵詞。

　　李克強常用“無信不立”強調政府的施政之本，用“尸位素餐”批評“為官不為”。他説，文件既然發出，“就要一路追到基層，讓它落地生根”。他告誡官員，“把醜話説在前頭”，如果真的發現放權不到位，“要查處、要曝光”。

　　“在座的各部委，國務院的各項政策措施落實到位了沒有?你們各自的責任履行了沒有?”在今年的一次國務院常務會議上，李克強態度堅決地説，“各位，你們要‘守土有責’啊!”

　　“國務院決不發空頭文件。”這亦是一條“李氏原則”。

　　張鐵軍清楚地記得，在他合上裝滿109枚公章的箱子，並加貼封條後，總理再一次叮囑他，絕對不能再打開，更不能變相搞新的公章。

　　“我向您保證!向您立軍令狀!”張鐵軍當即作答。

　　某種意義上，國務院一年多來大力推進的簡政放權改革，或曰行政審批制度改革，也是李克強總理為自己、為國務院立下的一份“軍令狀”。

　　如今的中國政府網上，有一個藍底白字的專題欄目叫做“簡政放權”。點開專題，還能找到那篇題為《李克強見證封存109枚審批公章》的新聞報道。在整個專題的欄首處，一直挂著這樣一行大字：“進一步簡政放權，這是政府的自我革命。”——李克強。（采寫 趙之林）