國家林業局關於做好退化防護林改造工作的指導意見

林造發〔2014〕194號 

各省、自治區、直轄市林業廳（局）,內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業）集團公司,新疆生産建設兵團林業局,各計劃單列市林業局，國家林業局各司局、各直屬單位：

為認真貫徹落實黨的十八大關於大力實施重大生態修復工程、推進生態文明、建設美麗中國的戰略部署，切實加強防護林體系建設，全面做好退化防護林更新改造工作，現就有關問題提出如下意見。

一、充分認識退化防護林改造的重要性和必要性

（一）我國防護林體系建設面臨一系列問題

防護林體系建設是我國生態建設的重要組成部分，對防禦自然災害、改善人居環境、維護生態平衡具有十分重要的作用。長期以來，黨中央、國務院高度重視林業生態建設，防護林體系建設取得了舉世矚目的成就，有效保障了國家生態安全。但是，新中國成立後人工營造的各類防護林，已陸續進入成熟期、過熟期，老化衰敗現象日益嚴重。同時，受當時經濟社會發展和科技條件等因素所限，防護林普遍存在樹種單一、結構簡單、初植密度不合理、林分生長不良等情況。加之氣候變化、自然災害等因素影響，導致防護功能下降、病蟲害加重、林木損失加大，影響林業生態建設作用的發揮。總體看，各地防護林退化現象均有發生，南方地區林分質量下降，防護效能降低；北方地區出現不同程度退化甚至死亡現象。個別地方存在對退化防護林更新改造工作認識不清、責任不落實、資金投入不足、政策執行不到位、相關機制尚未建立等具體問題。

（二）切實提高對改造工作重要性和緊迫性的認識

科學做好退化防護林改造工作，保障防護林健康有序更替，直接關係我國生態修復成果的鞏固，直接關係林業治理體系和治理能力現代化的提升，直接關係生態林業民生林業強大功能的發揮，也將直接關係黨的十八大關於建設生態文明戰略部署的全面落實，任務艱巨、責任重大。各地務必站在經濟社會可持續發展的戰略高度，進一步提高對退化防護林改造工作重要性和必要性的認識，把思想統一到推進生態文明、建設美麗中國的決策部署上來，把行動統一到加強防護林體系建設與改造、提升生態防護功能的具體要求上來，不斷增強使命感和責任感，科學務實地抓緊抓好退化防護林改造工作。

二、準確把握退化防護林改造的總體要求

（三）指導思想

以黨的十八大精神為指導，緊緊圍繞推進生態文明、建設美麗中國的戰略佈局，以有效遏制防護林退化、全面提高防護林質量、增強生態功能為目標，以災害損失嚴重、生態脆弱地區退化防護林改造為重點，以機制創新、科技支撐為動力，採取政府主導、部門協作、社會參與、協同推進的措施，不斷加強組織領導，健全管理體系，突出科技進步，加強政策保障，積極穩妥推進退化防護林改造。

（四）基本原則

——尊重自然，科學改造。尊重自然規律和自然地理格局，合理確定防護林的佈局與模式，培育適應當地自然條件且符合因害設防原則的防護林體系，達到可持續經營的目的；按照退化類型和退化程度，先急後緩，及時開展退化防護林改造。

——因地制宜，分類施策。宜喬則喬、宜灌則灌，喬灌結合，科學選擇更替樹種和確定初植密度；樹種配置以混交、異層、深根為主；優先使用防護性能好、抗逆性強、生長穩定的鄉土樹種；分區域、分類型、分年度開展退化防護林改造，最大限度維持改造區域的生態防護功能。

——突出重點，合理推進。優先改造生態區位重要、退化嚴重、遭受重大危險性林業有害生物和森林火災危害的人工防護林；實行保護生態與改善民生有機結合，科學營造生態效益和經濟效益兼顧的樹種，因地制宜推進生態保護與經濟發展。

——創新機制，多元投入。落實主體責任，加大政府投入，積極吸引企業和社會資金參與退化防護林改造；健全防護林經營管護長效機制，建立改造投融資和跨區域協調聯動機制。

（五）目標任務

到2025年，全國防護林退化監測預警體系基本建成，監測覆蓋率達到100%;退化防護林改造率達到80%以上,重點地區防護林退化死亡情況得到基本控制，防護林整體質量和生態防護效能顯著提升。

（六）改造重點

優先改造京津風沙源治理(含“京津冀”協同發展)、三北、沿海、平原防護林等國家重點生態工程區域的退化防護林；優先改造林木出現大面積枯死、瀕死的重度、中度退化防護林；優先改造糧食主産區的退化農田防護林，遭受乾旱洪澇、雨雪冰凍、颱風海嘯、森林火災和林業有害生物等危害嚴重的退化防護林。各地也要科學確定本地的退化防護林改造重點。

三、合理確定退化防護林改造的對象、模式及技術要求

（七）科學界定改造對象

退化防護林是指因林木生理衰敗、遭受自然災害、外部環境變化，導致結構失調和穩定性降低、功能退化甚至喪失、且自然更新能力弱的林分。優先改造人工起源的退化防護林。根據退化程度，主要分為三類。

第一類為重度退化。防護功能嚴重下降，枯死木、瀕死木比例佔單位面積株數40%以上。

第二類為中度退化。防護功能明顯下降，枯死木、瀕死木比例佔單位面積株數10—40%。

第三類為輕度退化。防護功能出現下降，枯死木、瀕死木比例佔單位面積株數10%（含）以下。

（八）合理選擇改造模式

根據防護林退化成因與程度，結合當地防護林建設實際，借鑒各地試點的成功經驗，科學合理確定退化防護林改造模式:

一是更替改造。對重度退化防護林，重大危險性林業有害生物危害的防護林，可採取小面積塊狀皆伐更新、帶狀採伐更新、林(冠)下造林等方式改造。

二是擇伐補造。對中度退化防護林，根據枯死、瀕死木分佈狀況，可採用塊狀擇伐、帶狀擇伐、單株擇伐等方式，伐除枯死、瀕死木，並補植補造，營造混交林，優化林分結構。同時，注意保護自然更新的幼苗幼樹。

三是撫育改造。對輕度退化防護林，可採取疏伐、透光伐、生長伐、衛生伐，修枝、平茬，澆水、施肥等方式，清除死亡和生長不良的林木，調節密度、改善通風和光照狀況，促進林木生長，提高林分質量。同時，對林間空地進行補植補造、人工促進天然更新、割灌除草，結合保留的優良植株，形成異齡復層混交林。

四是漸進改造。對退化農田防護林，可採取隔帶、隔株、帶外、半帶、斷帶及帶內整行等方式更新造林，並及時伐除枯死、瀕死木。

（九）嚴格執行技術要求

嚴格執行低效林改造、森林撫育等相關技術標準和公益林管理規定，在客觀評判改造對象基礎上，組織實施退化防護林改造。委託有資質的單位開展調查評價、規劃設計等技術性工作，嚴格履行審批程序。在實施過程中，嚴格遵循以下技術要求。

一要認真調查評價。通過實地調查，深入分析退化成因，合理確定改造培育方向。根據改造類型、方式及環境，充分考慮保持水土、防風固沙、涵養水源、改良土壤，以及樹種配置、結構調整、林業有害生物防治等作業要求，做出客觀評價。

二要科學規劃設計。根據調查評價結果，進行作業設計，明確改造對象、改造模式、樹種配置、結構調整、技術要點、保障措施等。設計內容要全面詳細、符合實際、操作性強。

三要嚴格控制採伐。要整章建制，科學規範更新改造中的採伐行為。嚴格按照設計的採伐方式、對象、強度、株數、蓄積量進行採伐，有效實施林業有害生物防控和水土保持等技術措施。嚴格控制皆伐面積，杜絕亂砍濫伐。堅決防止借機對不該更新改造的防護林提前更新改造，行取材之實，或者套取造林資金，毀林造林等現象發生。

四要注重保護措施。加強生物多樣性保護，改造退化防護林作業時，不宜全面清林和煉山，禁止全墾整地；對坡度大於25度的，應採用低擾動整地。涉及野生動植物資源及其棲息地的退化林木更新改造，應制定專項技術措施，科學保護原生植被及其生境。加強森林防火，注重落實火源防控措施。清除的帶病蟲源的林木、樹樁、枝椏等，應及時就近隔離處理，防止林業有害生物傳播。

五要保障苗木質量。選用苗木應充分考慮防護性能、生長速度、適生情況等特點。原則上採用優良鄉土樹種，優先使用當地苗圃生産的良種壯苗。從外調入苗木，要充分考慮適生性，做好出産地和使用地的檢驗檢疫。所用苗木質量必須達到國家規定的二級苗以上標準。要按照林木生長規律，切實加強新植苗木、天然更新植株的撫育管護，實現更新改造常態化管理。

六要強化檢查驗收。各地要認真加強退化防護林改造實施的全過程監管，對技術要求的執行情況和實際作業質量進行嚴格的檢查驗收。切實加強對林木採伐、保護措施、更新造林、苗木質量等關鍵環節的監督檢查，確保各項管理規定和相關技術要求得到落實。發現借機對不該更新改造的防護林提前更新改造，行取材之實，或者套取造林資金，毀林造林等現象的，堅決依法依規從嚴查處。

四、切實加強退化防護林改造的政策保障

（十）加強組織領導

退化防護林改造工作是地方各級人民政府和林業主管部門的重要職責。要切實加強組織領導，把這項工作擺上重要位置，納入議事日程，列為重點工作，健全制度規範，完善工作機制，解決好實際問題。2015年3月底前，要組織開展一次全面系統的摸底調查，徹底查清本地區退化防護林類型、數量、分佈等情況，以及面臨的困難和問題。在此基礎上，抓緊編制本地區退化防護林改造規劃或實施方案，明確指導思想、目標任務、具體措施等，科學合理佈局改造工作。各地退化防護林改造規劃或實施方案，于2015年6月底前上報我局備案。要擴大宣傳，科學解析退化防護林形成原因，營造良好社會氛圍，吸引社會各界積極支持和參與退化防護林改造。

（十一）落實責任主體

地方各級林業主管部門要促請本級政府按照中央和地方事權劃分，建立退化防護林改造責任制。地方各級林業主管部門要逐級簽訂責任狀，強化責任追究，確保責任到位、工作到位、措施到位。要進一步明確防護林所有者、經營者和管護者等主體的各項責任，建立健全造林綠化、撫育管護、更新改造的長效機制。要制定和完善檢查驗收和相關考核辦法，嚴格獎懲。按照國家有關規定，對改造工作中成績顯著的單位和個人，給予表彰獎勵；對工作不到位甚至玩忽職守、造成重大生態和經濟損失的，依法依規嚴肅追究相關責任。

（十二）出臺扶持政策

各地要進一步加大防護林體系建設投入力度，建立穩定的資金投入機制，專項解決退化防護林改造資金，將改造經費納入同級財政預算。要嚴格資金管理，強化資金績效評價，確保改造資金的專款專用和使用效益的最大化。要搞好銜接，用足用好現有政策，出臺扶持優惠新政策，穩步推進退化防護林改造。對災害損失嚴重、生態區位重要的退化防護林，採伐後重新造林的，納入國家現有林業重點工程營造林投資計劃；對退化防護林進行補植補造、撫育改造的，優先納入中央財政造林和森林撫育補貼範圍，並在中央財政種苗補貼中給予傾斜。

（十三）創新改造機制

要積極引導林木所有者、林地承包者和經營者投資投勞開展改造，幫助提高防控和分散風險的能力；鼓勵農戶成立農民專業合作社，合作開展退化防護林改造；積極探索大戶和企業承包、“龍頭企業＋農民專業合作組織＋農戶”、企業認建等新型組織形式，規模開展退化防護林改造；引導農民以土地、勞力等要素入股，實行多種形式的聯合與合作，支持農民與龍頭企業結成互利共贏的利益共同體。要約法三章，嚴禁借更新改造之名，發生破壞森林資源的現象。嚴格執行森林限額採伐和憑證採伐等相關制度，科學確定採伐方式。各地在編報森林採伐限額時，要充分考慮退化防護林改造的需要，落實年度實施指標。涉及更新改造國家級公益林的，按《國家級公益林管理辦法》執行。

（十四）強化科技支撐

依託林業科技計劃、科技支撐專項、科技成果推廣與轉化等項目，加大對退化防護林改造的支持力度。強化防護林改造的基礎理論、技術集成、成果熟化、機制創新，促進先進實用改造技術的推廣應用。要儘快開展退化防護林診斷評估、機理分析、樹種篩選、種苗擴繁、採伐更新，以及林分結構優化、人工林地力維持、災害防控、效益監測等領域基礎性、前沿性技術的研究推廣。要深入進行退化防護林採伐、更新、管護等政策研究。完善防護林標準體系，抓緊制定《退化防護林改造技術規程》等國標行標。各地要研究出臺本地區退化防護林改造技術標準，確保改造工作依法合規。要加強交流合作，密切跟蹤退化防護林改造新技術、新方向和新趨勢，學習借鑒國內外先進技術和管理經驗，切實提升改造的科學化水平。

（十五）提升能力建設

要根據本地區退化防護林改造工作需要，合理配備人員,特別是要加強專業技術人員的配備，確保改造工作需要。要加強專項業務培訓，強化退化防護林改造技術及相關法規的培訓，提高從業人員素質和業務水平。要加強基層一線的監測機構、設備、設施等建設，進一步加快防護林監測體系建設，全面提升防護林體系建設質量與水平。

國家林業局

2014年12月25日