楊東平：教育領域應大力簡政放權

    “今後事情成敗的一個重要關鍵在於人才，而要解決人才問題，就必須使教育事業在經濟發展的基礎上有一個大的發展。”《中共中央關於教育體制改革的決定》開門見山地指出，對於今天很多人來説，這個論斷既熟悉又陌生。　

    因為這個《決定》是1985年5月27日發佈的，它梳理了當時中國教育的諸多問題，提出“必須從教育體制入手，有系統地進行改革”，由此開啟了新時期中國面向現代化的教育改革，其後曲折，一言難盡。

    整整30年過去了，多數的分析和判斷認為，中國教育規模突飛猛進，實現了九年義務教育和高等教育大眾化；但是另一方面，許多教育界人士也承認，中國的各種教育問題重重，社會批評不斷，需要改進和突破之處眾多。這種矛盾現象，被人們稱為“中國教育之謎”，看起來似乎令人費解。　

    “《決定》至今仍然非常富有現實針對性。”長期研究教育問題的北京理工大學教授、國家教育諮詢委員會委員楊東平接受《財經》記者專訪時説，“《決定》對今天的教育改革具有極大的啟示意義。”　　

    在楊東平看來，上世紀90年代以後，中國一些具體的教育改革，事實上或多或少偏離了《決定》的方向，直到近年來才重新回到了教育體制改革的主題。

    結合新的歷史時期，總結國內外教育改革的得失，楊東平認為，“教育領域也要‘實現政府治理體系和治理能力的現代化’，核心就是要簡政放權，改變高度集權、政府包攬過多的教育體制。”

    中國當代教育改革的起點

    《財經》：1985年5月27日，中共中央發佈《中共中央關於教育體制改革的決定》。這個決定得到了教育界的高度評價，30年過去了，至今仍然不斷有人提起這個《決定》。作為一個教育家，你怎麼評價這個《決定》？　

    楊東平：《中共中央關於教育體制改革的決定》是30年來中國教育史上的一個重要里程碑，也是中國當代教育改革的起點。

    《決定》系統地梳理了中國教育面臨的問題，有兩個基本判斷：一是“教育工作方面的‘左’的思想影響還沒有完全克服”，二是“教育工作不適應社會主義現代化建設需要的局面還沒有根本扭轉”。

    今天看來，這兩個判斷是非常具有針對性的。因為“文革”結束之後，教育界“左”的思想影響還很嚴重。鄧小平1983年提出教育現代化的綱領，“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”，不過直到上世紀80年代中期，教育界還是相當保守的。儘管當時武漢大學、上海交大、華中科技大學等少數幾個高校做了一些改革，但是就總體而言，教育還沒有清除“左”的思想影響，缺乏改革進取的精神，跟不上經濟社會的發展。

    針對這些問題，《決定》提出，“必須從教育體制入手，有系統地進行改革”。

    《財經》：值得注意的是，在《中共中央關於教育體制改革的決定》出臺前半年時間裏，中共中央還先後發佈了《關於經濟體制改革的決定》和《關於科技體制改革的決定》，都強調體制問題。　

    楊東平：強調體制改革，是上世紀80年代改革的一個突出特點。這三個《決定》形成了一種互相支持、互相配合的改革氛圍，也都反映了那個時代銳意改革的精神。

    《中共中央關於教育體制改革的決定》明確指出，“堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，逐步實行校長負責制。我們今天回過頭來看，1985年提出來的這些目標還沒有完全實現，有些方面還倒退了。事實上，這麼多年來，教育領域很少觸及體制改革，提的往往是教學改革、培養模式改革、課程改革等微觀層面的改革。

    《財經》：《決定》出臺之後，教育改革的具體推進情況如何？　

    楊東平：從1985年開始，教育體制改革推進了幾年。由於眾所週知的原因，1989年以後停滯下來。進入90年代，教育改革發生了方向性的變化。　

    一個是“左”的思想影響開始回潮，誇大教育的政治功能，把教育視為意識形態的工具。尤其是在高等教育領域，《決定》提出逐步擴大高等教育規模，到本世紀末達到與國家經濟實力相當的水平。但是出於意識形態的考慮，從1990年一直到1998年擴招之前，有關部門制定“穩定規模，提高質量”的方針，限制高等教育招生規模，致使高等教育發展嚴重滯後。

    為什麼會有1998年的高校擴招？一個被人們忽視的歷史背景就是，高等教育的發展速度被人為地壓抑了，遠遠不適合經濟社會的需要。如果那些年能夠穩步擴大高校招生規模，就有可能避免1998年之後“大躍進”式的擴招造成的一系列問題。　

    《財經》：許多人認為，高校擴招是中國為了應對1998年亞洲金融危機而採取的應對之策。

    楊東平：亞洲金融危機是原因之一。當時中國高等教育的規模遠遠低於發展中國家的平均水平，甚至低於泰國、越南等比中國落後的亞洲國家，所以社會各界要求擴大高等教育規模的聲音很強大，大學到了必須擴招的時候。

    上世紀90年代教育改革的另一個方向性變化，就是教育市場化、産業化。1992年6月，中共中央出臺了《關於加快發展第三産業的決定》，把教育列入第三産業。在市場經濟大發展的背景下，教育市場化、産業化成為主旋律。

    《財經》：一方面強調教育的政治化，另一方面宣揚教育市場化，這兩個趨勢放在一起顯得非常吊詭。

    楊東平：確實匪夷所思，但確實發生了，而且産生了影響深遠的後果。

    1993年中國政府向世界宣佈，2000年在全國普及九年義務教育。由於政府教育經費不足，於是提倡社會各界共同辦學。中國是“窮國辦大教育”，多渠道辦學本身並不是壞事，但前提是政府必須履職，不能推卸責任。問題是各級政府不願意為教育多花錢，把教育的責任過多地轉移給老百姓，所謂“人民教育人民辦”，通過各種各樣的方法來普及九年義務教育。

    基礎教育領域的“普九”、高等教育領域的大學擴招，帶來了一系列問題。尤其是在教育産業化的背景下，出現了兩個畸形的産品：一個是中小學的“轉制學校”，就是把一批優秀的公辦學校轉成民辦校，實行高收費，極大地改變了義務教育的性質；另一個是高校出現了“二級學院”（現在叫獨立學院），其實和“轉制學校”一樣，也是一種假民辦，通過向學生收取高額學費為母校輸血。教育産業化的兩個“成果”至今還沒有完全消化。

    中國教育面臨三大問題

    《財經》：新世紀以來，教育成為公眾反映最強烈的社會問題，因為教育領域幾乎變成了腐敗重地，充滿銅臭味。在時間上，這是與所謂的“教育産業化”同時發生的。

    楊東平：腐敗只是症狀之一，教育産業化對教育品質的傷害是非常大的，導致教育成為矛盾突出的社會問題。

    因此，上世紀90年代是中國教育史上一個非常特殊的發展階段：一方面教育規模突飛猛進，基本實現了普及九年義務教育，高等教育也在很短時間裏實現了大眾化；另一方面，教育公平問題凸顯，民怨沸騰，教育甚至被列為21世紀初的“新三座大山”之首。

    《財經》：有教育官員説，老百姓那麼多意見，主要原因是媒體炒作；另外一種解釋是，隨著基本教育需求的滿足，人們對優質教育的需求提高了。

    楊東平：我不同意這些説法。教育問題是客觀存在的，指責批評者就是否認問題、回避問題。至於將問題歸因為供求關係，其實是似是而非的。最典型的就是北京“小升初”亂象。2011年我們調查研究北京“小升初”問題時發現，一方面入學人數大幅度減少，另一方面優質教育資源大幅度增加，怎麼會供求關係越來越緊張，“小升初”成為社會關注的焦點，關鍵就是規則和秩序出了問題，允許以分擇校、以權擇校、以錢擇校，義務教育的基本秩序和基本準則被破壞了。

    我們原來以為北京“小升初”作為一個老大難問題，很難解決。可是經過努力，北京市在去年一舉扭轉了“小升初”亂象。可見“非不能也，是不為也”，關鍵是主政者要有正確的價值觀，要有行動力、領導力，敢擔當。多年來對這些問題視而不見，或者繞著走，甚至形成利益集團從中尋租，當然就不可能解決問題。

    《財經》：是否可以總結説，上世紀90年代以來産生的諸多教育問題，在很大程度上是由於偏離了1985年的《中共中央關於教育體制改革的決定》？　

    楊東平：不是一般的偏離，而是走向了一种經濟主義的發展模式，學術化的説法是“單純財政視角的教育改革”，就是説政府因為缺錢或不願為教育花錢，讓學校去經營創收。整個教育系統圍繞著創收、營利、轉制、收費等等，不亦樂乎，甚至出現了北大破墻開店的奇聞。哪個國家的教育能夠以經營創收為主呢？

    不過，2003年中國政府提出“以人為本”的科學發展觀，對教育來説是一個重要的轉捩點。這種理念是對經濟主義路線的一種反撥，它更為強調教育公平的價值，強調人的價值。在具體政策上，採取了取消轉制學校政策、清理整頓二級學院、增加政府教育責任、實行免費義務教育等一系列措施，教育的正常秩序開始逐步恢復，教育公平逐漸成為教育政策的基本價值。

    由此，政府對教育功能的認識和理解發生了很大的轉變，從“人民教育人民辦”轉變為“辦好人民滿意的教育”。“文革”前的教育是以政治為中心，90年代則是以經濟為中心，從政治中心和經濟主義路線回歸到以人為本，這當然是一種社會進步。

    《財經》：確實，從2003年以來，中央文件中對於教育的解釋完全不一樣了。和過去空洞地講教育的重要性不同，現在強調教育是民生事業，關係到每一個人的基本權利。

    楊東平：在政府工作報告中，也不再把教育和文化放在一起討論，而是把教育放在民生事業的部分，和醫療、養老社會保障相提並論。不再過分強調教育的國家主義價值，而是強調教育關係每一個兒童、關係千家萬戶的民生性質，重視公眾的滿意度。這是一種返璞歸真，教育回到了它的原點。當然，這只是在理論上，還沒有變成普遍的社會現實。

    近些年來，整個中國教育的內外環境、供求關係發生了一個轉折性的變化。多年來困擾中國教育的極端短缺、極端貧困的階段基本過去了。所以，我們比過去更有條件去追求理想的教育。

    《財經》：但是很多人並沒有感覺或意識到這些變化，十幾年來社會輿論對於教育的批評也並沒有減弱的跡象。

    楊東平：毋庸諱言，中國教育的問題還很多。在我看來，最突出的是三大問題：第一個是教育公平問題，主要體現為教育資源不均衡，尤其是城鄉差距；第二個是應試教育問題，就是教育品質的問題；第三個是教育行政化，在高等教育領域表現最為嚴重，致使大學難以培養出具有創造性的傑出人才。　

    對於教育公平問題，這些年來國家的資源配置越來越多地向農村地區、薄弱地區和弱勢人群傾斜，逐漸改善教育資源不均衡的局面。改變應試教育、改善教育品質，是更為困難的。在國家層面也有一些做法，比如新課程改革、高考制度改革等等，只不過還沒有變成普遍的現實，老百姓不太感覺得到。再加上教育腐敗等問題，導致社會怨言很大。

    教育去行政化的問題也是長期存在的老大難問題，涉及的問題更複雜，操作起來也很困難，迄今還沒有真正破題。

    教育簡政放權大有文章可做

    《財經》：在紀念《中共中央關於教育體制改革的決定》頒布30週年的今天，如何認識《決定》對當前教育改革的意義？

    楊東平：最主要的，就是要推進以制度改革為中心的教育改革，把教育體製作為改革的核心。

    2013年十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，鄭重提出“實現政府治理體系和治理能力的現代化”，明確提出“深化教育領域綜合改革”、“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”等內容。這對教育改革具有重大的指導意義。

    總結起來，教育領域要“實現政府治理體系和治理能力的現代化”，核心就是要簡政放權，改變高度集權、政府包攬過多的教育體制。所以，在我看來，這意味著中國教育重新回到了體制改革的主題。

    《財經》：具體來説，教育改革的方向是什麼？教育的簡政放權有哪些內容？

    楊東平：簡政放權的目的，一個是通過中小學辦學體制改革，使公辦學校恢復活力；一個是放開民間教育，使體制外的社會力量能夠成長。

    改變公辦學校辦學體制的關鍵，是擴大學校辦學自主權，落實教育家辦學。可以學習借鑒國外辦學體制改革的經驗。西方國家的公辦學校，辦學條件、經費保障都很好，但是學校平庸、缺乏活力。例如，美國公辦高中的畢業率只有40％左右，是我們難以想象的。所以上世紀80年代以來，西方國家一直在推進學校改革，美國是實行“特許學校”（Charter school），英國叫作“自由學校”，香港叫“直資學校”，即不改變公辦學校的性質，政府全額撥款，通過契約管理的方式，將公辦學校委託給有理想、有理念的教育家或教育集團承辦，同時賦予承辦者充分的自主權，從而把學校辦成有特色、有品質的學校，政府會評價、驗收辦學質量。

    中國上世紀90年代發展民辦教育的模式，實際上是請企業家辦學，教育家只能給企業家打工。西方國家的新模式相反，政府出錢，教育家辦學。英、美等國的實踐證明，這種模式是值得學習借鑒的。

    《財經》：很多地方政府不理解，上世紀90年代發展民辦教育是因為政府財力不足，現在教育基本普及了，政府財力也很充裕，為什麼要大力發展民辦教育呢？

    楊東平：確實，現在許多地方的教育硬體已經很好了，可政府只能提供單一的、傾向於應試的教育，不能提供豐富性、多樣性的教育，不能滿足家長選擇性需求和真正的高品質教育的需求。

    公辦學校是政府出錢、面向大多數人的教育，因此只能做正確的事而難以做創新的事，因為改革創新總是有風險的，國外也是如此。因此，創新往往發生在體制外的社會組織、民間教育機構，如同經濟領域的民營企業、小微企業的功能那樣。只要給民間放權，給它生長的空間，教育領域就會出現各種教育創新。事實上，現在基礎教育領域已經出現了很多非常新銳的教育改革和創新。

    公辦學校搞升學率競爭的老路很難扭轉，可是體制外的教育機構有動力、也有能力去改革創新。所以今天重提簡政放權，就要認識到發展民辦教育的意義。民間辦學不但可以提供豐富性、多樣性的教育，而且可以推動公辦教育的改革創新。

    《財經》：去年李克強總理要求國務院各部門制定權力清單，進行自我革命。在你看來，作為教育工作的最高行政領導機關，教育部應該做什麼？

    楊東平：教育改革，教育部首先要改革，因為簡政放權的主體是教育部。有些人説，教育部能放的權力都放掉了，想不出來還有什麼沒有放的了。其實不然。譬如有一個重要的問題：教育部直屬大學該不該放？　

    設立部屬大學，就是教育部直接辦學，是明顯的管辦評不分，不但造成大學的不平等競爭，而且強化了大學的行政化，弊端越來越明顯。

    全世界沒有一個國家的教育部是直接辦學，都是實行管、辦、評分離。按照十八屆三中全會提出的“深入推進管辦評分離”的精神，教育行政機構不應該直接辦學，教育部就應該下放直屬大學。

    如果教育部不直接管大學，教育部的機構設置就可以大幅度減少，因為現在教育部的許多司局都是圍繞著直屬大學設立的。

    《財經》：從世界各國來看，教育部應該主要面向基礎教育，對高等教育做一些宏觀的規劃。

    楊東平：對，因為基礎教育是國家應該提供的公共産品。遺憾的是，從上世紀50年代開始，我國的教育部一直存在重視高等教育而忽視基礎教育的問題。

    1986年，胡耀邦總書記在整黨的時候，對教育部的整改意見做了一個很重要的批示，他説，教育部要成為中華人民共和國的教育部，而不是你那幾所直屬院校的教育部。非常尖銳，一針見血。這個問題今天比那個時候更嚴重了，教育部的重心還是在高等教育上，把過多的精力用於75所直屬大學。

    所以，教育領域的簡政放權大有可為，現在某種意義上還沒有破題，不僅僅是取消部分審批權的問題。（記者 馬國川）