信訪治理須打好“組合拳”

9月1日，“國家信訪局”官方微信公眾號正式開通運行，群眾可通過“網上信訪”通道提交投訴請求或提出建議，或查詢信訪事項辦理情況、進行滿意度評價。張斌 攝 光明圖片/視覺中國

【資政建言】

信訪既是化解社會矛盾的制度化渠道，也是群眾利益訴求表達的重要平臺。為適應全面深化改革對化解社會矛盾的新要求，近年來在理念革新、政策設計、健全機制等方面，中央和地方都對信訪治理作出了一系列探索。特別是近期中辦、國辦印發的《信訪工作責任制實施辦法》，從信訪責任落實的層面為及時就地解決信訪問題作出了新的設計。

筆者在調研中發現，要提升信訪治理績效，化解信訪領域存在的信訪主體多元、信訪訴求複雜、涉及領域寬泛、重復信訪比例高、非正常上訪突出等問題，必須堅持源頭責任治理、統籌治理、依法治理、分類治理，打好“組合拳”。

源頭責任治理是關鍵

群眾上訪，問題雖然反映在信訪領域，但根源實則在信訪之外。因此，要從源頭上加強信訪治理，不能等問題産生以後再來“救火”。

抓好源頭治理，需要從三個層面著手：堅持民主執政。涉及人民群眾切身利益的重大事項、公共事務都應採取民主協商的方式，杜絕“替民做主”、服務需求相脫節甚至“吃力不討好”的情況。堅持科學決策。“拍腦袋”決策是滋生信訪頑疾的重要原因。要健全完善公共政策決策諮詢制度。決策中不僅要聽取相關利益群體的意見，還應聽取專業性意見，把風險評估作為必備的前置程序；決策實施中，應全程跟蹤監督，及時糾偏。堅持解決現實問題。要把保障和改善民生，作為加強信訪源頭治理的治本之策。

源頭治理能否發揮應有效能，重在其責任能否落實。當前要把落實信訪責任製作為加強源頭治理的重中之重。按照信訪權責界限，構建一級抓一級、層層抓落實的信訪工作責任體系，把問責納入信訪治理的常態化軌道。對因缺乏民主決策、科學決策、不重視解決民生問題而造成大規模上訪的，要強力開展責任追究，同時對在信訪問題處理過程中推諉扯皮、敷衍拖遝、態度蠻橫等行為也要問責。

統籌治理是重點

從本質上講，信訪治理是一個有機、協調、動態和整體的運行系統。但是，當前信訪治理最突出的問題就是碎片化：各自為政、力量分散、手段單一。必須按照統籌治理的思路來處理信訪難題。

首先要做好頂層設計。要跳出“就信訪論信訪”的傳統思維，合理劃分“維穩”與“維權”的關係，構建“信訪工作—群眾工作—社會工作”的大信訪格局。其次需要統籌多元治理主體。化解信訪難題，主體責任在政府，但需要部門、地區之間的協調聯動、相互配合，並賦予信訪部門協調、督辦、問責的權能。還應發揮律師、心理諮詢師、專家學者等主體的作用。再次需要統籌治理方略。實施“前後上下內外”式治理：前，就是把信訪治理的關口前移到問題的預防和原因的梳理；後，就是問題出現後要迅速應對並總結教訓；上，就是從體制機制層面著力解決“問題在基層，根子在上面”的困境；下，就是變群眾上訪為幹部下訪，將難題化解在基層。最後還要統籌手段。不僅要運用法治手段，還要運用思想引導、心理紓解等方式，把黨的方針政策講透講明。

依法治理是基礎

近年來，信訪在法制化建設方面取得了長足進步，但總體來看，離真正意義上的法治化治理尚有距離。在信訪治理過程中，必須打好依法治理這個基礎，為信訪問題的解決增強權威性、可預期性。

推動信訪治理法治化，首先需要樹立對法治的信仰。繼續深入推進普法教育宣傳，增強群眾的法治意識，革除一些基層幹部用行政手段“擺平”和“人民內部矛盾人民幣解決”的慣性思維。其次，要健全完善信訪治理的法律框架。在國家層面儘快研究出臺專門法律規範，解決現行《信訪條例》效力層級低、信訪法律規範不夠健全的問題。再次，要完善信訪辦理和依法處置情況的定期督查制度，對督查對象年度信訪案件辦理和依法處置的總體情況、典型案件的依法處置情況進行督查，形成督查報告，提出整改意見。健全完善“訴訪分離”機制也不可或缺。要把涉及訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，引導到政法機關解決。同時，要及時認定、終結無理鬧訪、纏訪等行為，並依法處置、公開結果。

分類治理是策略

由於信訪問題客觀上呈現出原因錯綜複雜、形態多種多樣、多種問題相互交織等特徵，一些地方抱著“多一事不如少一事”的心態，採取大而化之的辦法來處理問題。事實證明，這種辦法並不能真正化解複雜多樣的矛盾。應在準確劃分信訪矛盾類型的基礎上，採取分類治理的策略。

總體上看，當前信訪問題可以劃分為農村集體權益分配、勞資糾紛、疑難積案、居民利益受損等類型。對於農村集體權益分配類的矛盾，要在準確掌握集體資産總數、權益分配方案、各方利益訴求等信息的前提下，初步形成一致性意見，然後召開村民代表大會進行討論，獲得大多數人的擁護和支持，為矛盾的化解奠定紮實的群眾基礎。對於勞資糾紛類矛盾，政府要在準確掌握信息和把握細節的基礎上，引導勞資雙方充分交流、理性談判，設計出兼顧各方利益需求的解決方案。對於重復非正常上訪、鬧訪、纏訪等疑難積案類矛盾，要按照“先期預警、綜合施策、公開透明、主動積極”的原則有效應對，讓公眾全面準確地了解事實真相。同時還應按照“一案一策、分化處理”的策略，逐案化解。對於居民利益受損類矛盾，要準確研判利益受損的基本情況，再根據有關規定引導居民通過合法途徑尋求解決。

（劉旺洪，作者係江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地主任、省社科院副院長）