文化部就規範網絡遊戲運營加強事中事後監管工作等有關問題的解讀

2016年12月1日，文化部印發了《文化部關於規範網絡遊戲運營加強事中事後監管工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》將於2017年5月1日起施行。文化部文化市場司就《通知》有關問題進行解讀。

1. 《通知》印發的背景和過程是什麼？

2010年《網絡遊戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）施行以來，文化部陸續印發了一系列規範性文件，在規範網絡遊戲經營秩序、促進行業健康發展方面發揮了重要作用。但是隨著形勢的發展，網絡遊戲行業出現了一些新情況、新問題：一是網絡遊戲經營單位運營責任不清、變相誘導消費、用戶權益保護不力等問題日益突出；二是移動遊戲、主機遊戲發展迅速，原有的一些管理規定滯後於行業發展實際，需要及時修改和完善；三是不同地區網絡遊戲市場執法尺度不盡一致，給企業造成困惑。

2014年以來，文化部針對上述問題專門開展相關課題研究，並以實地考察、召開座談會、剖析重點案例等多種方式深入調研。《通知》初稿形成後，多次召開座談會徵求部分網絡遊戲聚合類運營平臺、大中小網絡遊戲運營企業和行業內專家學者意見和建議，書面徵求各省級文化行政管理部門和綜合執法機構，以及公安等相關部門意見。《通知》起草單位對這些意見和建議作了認真研究並充分吸收，經反復修改，最終形成了目前的《通知》。

2. 制定《通知》的總體思路是什麼？

一直以來，網絡遊戲是廣大互聯網用戶喜聞樂見的娛樂形式，在豐富人民群眾文化娛樂活動，擴大和引導文化消費等方面發揮了積極作用。作為行業主管部門，我們既要制定規則、完備措施、加強監管，解決網絡遊戲行業存在的問題，督促網絡遊戲企業合法合規經營，為行業創造規範有序的市場環境；又要充分考慮網絡遊戲的積極作用和産業價值，立足長遠，鼓勵引導企業創作提供更多內容健康向上、形式豐富多樣的網絡遊戲産品，推動我國網絡遊戲行業做大做強，實現健康可持續發展。

基於這樣的考慮，我們制定《通知》總的思路是：簡政放權、放管結合，通過強化網絡遊戲運營主體責任，促進網絡遊戲公開、透明、理性消費，保障用戶特別是未成年人合法權益等方面的一系列措施，有針對性地解決影響和束縛行業健康發展的突出問題。

3. 《通知》的主要內容有哪些？

《通知》以《互聯網文化管理暫行規定》（文化部令第51號）和《網絡遊戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）為上位法，在梳理十餘年來文化部網絡遊戲管理政策的基礎上，一是進一步明確網絡遊戲運營管理的範圍，結合網絡遊戲，特別是移動遊戲發展實際，對網絡遊戲運營、技術測試以及聯合運營行為做了界定，指導網絡遊戲運營企業進一步明晰和落實責任。二是規範虛擬道具發行服務，對發行具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具及以“隨機抽取”方式提供虛擬道具和增值服務的行為做了規範，斬斷網絡遊戲虛擬貨幣、虛擬道具回兌通路，以避免涉嫌宣揚賭博。三是加強網絡遊戲用戶權益保護，增設消費提醒，強調保護用戶個人信息。四是完善網絡遊戲運營事中事後監管機制，明確“雙隨機一公開”為主要監管方法，網絡巡查、現場檢查為主要抽查方式，強調將黑名單和警示名單等信用監管作為規範市場秩序的重要手段。五是細化罰則，為文化行政部門和綜合執法機構的監管及執法工作提供指導，也使行政相對人明確知悉違法違規成本。

4. 《通知》為什麼要重新明確網絡遊戲運營範圍，相較以前有什麼變化？

2010年出臺《網絡遊戲管理暫行辦法》時，網絡遊戲以客戶端遊戲和網頁遊戲為主要類型，經營模式以使用用戶系統或者收費系統向公眾提供遊戲産品和服務為主。隨著行業發展，移動遊戲、主機遊戲等産品類型不斷豐富，遊戲的經營模式也發生了很大變化。2011年《互聯網文化管理暫行辦法》出臺，根據行業發展實際情況，擴展了對網絡文化産品經營模式的認定。《通知》整合了網絡遊戲運營範圍的相關規定，以適應行業管理和發展的需要。我們工作中發現，有很多網絡遊戲運營企業以發放遊戲激活碼、“不刪檔測試”等名義，大範圍向公眾提供未經內容審查的進口網絡遊戲，部分遊戲存在嚴重的內容問題，部分遊戲開放了充值和消費系統，用戶權益難以得到保障。因此，《通知》將向公眾開放的網絡遊戲測試納入管理。

另外，《通知》明確，網絡遊戲聚合類運營平臺為其他運營企業的網絡遊戲産品提供用戶註冊、遊戲下載、維護修復、收費結算、宣傳推廣等功能並參與網絡遊戲運營收益分成的行為，符合網絡遊戲運營的特點，屬於聯合運營行為，應遵守相應規範。

5. 為什麼《通知》要對網絡遊戲虛擬道具發行服務進行規範，有哪些具體的管理措施？

《通知》首次明確對網絡遊戲虛擬道具發行服務進行規範。2009年起，文化部聯合商務部等有關部門對網絡遊戲虛擬貨幣發行和交易服務進行了嚴格的限定和管理，取得了明顯成效。但隨著行業發展，越來越多的網絡遊戲運營企業採取將網絡遊戲虛擬貨幣轉換為虛擬道具的方式規避管理，損害用戶權益，個別企業甚至提供虛擬道具回兌，涉嫌宣揚賭博。

鋻於此，《通知》將虛擬道具分為兩類進行管理，一類是具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具。《通知》明確，對此類與法定貨幣直接發生聯絡或者由網絡遊戲虛擬貨幣一次轉換、具備代幣功能的虛擬道具，參照網絡遊戲虛擬貨幣進行管理。另一類是不具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的其他虛擬道具，包括網絡遊戲運營企業提供用戶購買的、以隨機抽取方式提供的、完成各類遊戲任務獲得的、其他虛擬道具合成或洗練後生成的虛擬道具等。《通知》對此類虛擬道具的發行、隨機抽取玩法以及兌換等進行了規範。

6. 《通知》對企業以隨機抽取方式提供虛擬道具的行為有哪些新規定？

目前，通過隨機抽取方式提供虛擬道具和增值服務，已經成為廣大網絡遊戲用戶接受並認可的遊戲玩法，也是網絡遊戲運營企業目前最普遍的經銷方式。《網絡遊戲管理暫行辦法》規定，不得以隨機抽取等偶然方式，誘導網絡遊戲用戶採取投入法定貨幣或者網絡遊戲虛擬貨幣方式獲取網絡遊戲産品和服務。但監管和執法實踐中，一方面對於什麼樣的行為即為“誘導”，認定起來存在困難，另一方面未將用戶投入虛擬道具、遊戲積分或者通過充值附贈等形式參與的隨機抽取活動納入管理。

鋻於此，《通知》從四個維度明確了以隨機抽取方式提供網絡遊戲虛擬道具和增值服務的合法性規則，即：限定投入方式不得為法定貨幣或者網絡遊戲虛擬貨幣，要求公示可能抽取到的全部虛擬道具或增值服務內容，公示抽取或者合成的概率，另外，還要同時提供用戶獲取同樣性能的虛擬道具或增值服務的其他途徑。也就是説，要讓用戶明明白白消費，理性預估結果，在保留隨機抽取趣味性和偶然性的同時，消除涉嫌宣揚賭博與誘導用戶消費的風險，回歸網絡遊戲的本質。

7. 《通知》在用戶權益保護方面有哪些新規定？

《通知》從用戶註冊、充值或消費確認和提示、權益損害救濟以及用戶信息保護等方面，對用戶權益保護做了規定。首先，《通知》再次強調了網絡遊戲運營企業要遵守《網絡遊戲管理暫行辦法》的有關規定，要求網絡遊戲用戶使用有效身份證件進行實名註冊，以便於企業對未成年用戶採取針對性地保護措施，同時實名註冊信息也是用戶尋求權益損害救濟時唯一的有效憑證。其次，要求網絡遊戲運營企業不得為使用遊客模式登錄的用戶提供充值或消費服務，以避免用戶更換設備或卸載遊戲後，遊戲進度及充值、消費等數據遺失給用戶帶來損失。第三，要求網絡遊戲運營企業限定網絡遊戲用戶在單款遊戲內的單次充值金額，並對用戶充值或者消費信息進行提示和確認，以避免用戶由於誤操作或者非理性投入造成經濟損失。目前，國內一些大型網絡遊戲運營企業已經開展了積極嘗試。最後，落實剛剛出臺的《網絡安全法》相關規定，要求網絡遊戲運營企業採取有效措施保護用戶信息，防止信息洩露或損毀。

8. 《通知》在未成年人保護方面做了哪些規定？

2011年文化部聯合中央文明辦、教育部、工業和信息化部、公安部、衛生部、共青團中央、全國婦聯正式實施了“網絡遊戲未成年人家長監護工程”。五年來，“網絡遊戲未成年人家長監護工程”在保護未成年人方面取得了良好效果。為繼續加大對未成年人的保護力度，為家長指導未成年人健康上網、健康遊戲提供更多便利，《通知》提倡網絡遊戲經營單位豐富“網絡遊戲未成年人家長監護工程”相關服務功能，探索設置未成年用戶消費限額，限定未成年用戶遊戲時間，並採取技術措施屏蔽不適宜未成年用戶的場景和功能等。

9. 《通知》為什麼要從明年5月份開始施行？

《通知》對目前網絡遊戲運營中存在的突出問題提出了明確管理要求，其中，對具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具的管理、隨機抽取方式的調整、實名註冊、充值或消費確認等方面的要求，均需要網絡遊戲運營企業對正在運營的網絡遊戲進行整改，正在研發過程中待上線的網絡遊戲也會涉及到重新調整的問題。為此，《通知》給網絡遊戲研發和運營企業預留了充足的準備時間。

10. 《通知》印發後，如何保障能夠得到貫徹執行？

答：文化部自2004年起即建立了網絡文化市場事中事後監管制度，將日常巡查與技術監管相結合，通過發佈違法違規黑名單、加大案件督察督辦力度、建立執法協作機制等措施，目前已初步形成“全國協作、全網篩查、標準統一、步調一致”的網絡文化市場執法新機制。

下一步，我們將指導各地文化行政部門和綜合執法機構貫徹落實《通知》要求，繼續加強對網絡遊戲運營環節的事中事後監管：一是對網絡遊戲市場全面實施“雙隨機一公開”。今年9月，我們部署開展了首批網絡遊戲市場隨機抽查工作，並於近日公佈了隨機抽查結果。下一步，將在全國網絡文化市場執法協作機制基礎上，將日常巡查與技術監管相結合，在全面實施“雙隨機一公開”的基礎上，加強對重點區域、重點企業的隨機檢查。二是繼續加強網絡遊戲市場信用體系建設。2004年至今，文化部共發佈了26批包括網絡遊戲在內的違法違規網絡文化市場主體和産品名單，一批低俗宣傳推廣的遊戲産品以及涉嫌宣傳淫穢、色情、暴力、賭博等內容問題的遊戲企業受到查處。在此基礎上，我們將繼續完善網絡遊戲市場的信用監管制度，將違法違規網絡遊戲經營單位和遊戲産品列入黑名單或者警示名單，並會同有關部門實施聯合懲戒，強化對違法違規網絡遊戲經營單位和相關責任人的信用約束。三是加強對網絡遊戲行業的正面引導。倡導和鼓勵企業開發更多傳遞正能量、宣傳優秀傳統文化、弘揚愛國主義、有益於青少年健康成長的網絡遊戲産品。充分發揮各級行業協會作用，開展遊戲人才的培養和培訓活動，為獨立遊戲創作者提供技術支持和上下游合作機會，開展扶持獎勵計劃，鼓勵精品國産網絡遊戲和應用遊戲的開發等。