國土資源部介紹自然資源確權登記新規情況

12月23日(星期五)上午10點，國土資源部召開《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發佈會。圖為新聞發佈會現場。于洪奇 攝

圖為國土資源部辦公廳副巡視員夏俊主持新聞發佈會。于洪奇 攝

[國土資源部辦公廳副巡視員夏俊] 新聞界的朋友們，同志們：大家上午好！歡迎各位前來參加《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發佈會。感謝各位長期以來對國土資源工作的關心和支持。

[國土資源部辦公廳副巡視員夏俊] 自然資源統一確權登記是深化生態文明制度改革、建設美麗中國、落實新發展理念的一項重要舉措。按照中央的統一部署，國土資源部會同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局,研究制定了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》、《自然資源登記簿》和《自然資源統一確權登記試點方案》,並於近日聯合印發實施。

今天的新聞發佈會，我們有幸邀請到國土資源部黨組成員、副部長王廣華同志，國土資源部地籍管理司（不動産登記局）司長（局長）冷宏志同志。

下面，首先請王廣華副部長介紹自然資源統一確權登記辦法主要內容。

圖為國土資源部黨組成員、副部長王廣華介紹自然資源統一確權登記辦法主要內容。于洪奇 攝

[國土資源部黨組成員、副部長王廣華] 各位媒體記者朋友：

大家上午好！歡迎大家參加今天的新聞發佈會，借此機會對大家長期以來對國土資源工作的關心和支持表示衷心感謝！

11月1日，中央全面深化改革領導小組第29次會議審議通過了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），指出要堅持資源公有、物權法定和統一確權的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦産資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資産産權制度。要堅持試點先行，以不動産登記為基礎，依照規範內容和程序進行統一登記。

根據會議精神，我部按要求於12月20日聯合中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局等部門正式印發《辦法》。下面我向大家簡要介紹有關情況。  

[國土資源部黨組成員、副部長王廣華] 

一、《辦法》出臺的背景

自然資源統一確權登記是深化生態文明制度改革、建設美麗中國、落實新發展理念的一項重要舉措，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記強調，健全國家自然資源資産管理體制是健全自然資源資産産權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求，並指出綠水青山就是金山銀山，提出了山水田林湖是一個生命共同體的思想。李克強總理指出，我國自然資源稟賦不足，要牢固樹立綠色發展理念，把經濟建設和生態文明建設有機融合起來，推動形成綠色發展方式和生活方式。張高麗副總理對此提出明確工作要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資産産權制度。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求，建立統一的確權登記系統，推進確權登記法治化。制定《辦法》也是中央確定的2016年重要改革任務之一。

按照黨中央、國務院的統一部署，國土資源部全力以赴推進《辦法》的制定工作。從2014年開始，結合建立和實施不動産統一登記制度，國土資源部會同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局等各參加單位,組織開展了相關研究，成立了專項工作組及辦公室，擬定了工作計劃，切實採取措施加快工作,報經中央審定後形成了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》、《自然資源登記簿》和《自然資源統一確權登記試點方案》等改革成果。  (2016-12-23 09:48)

二、《辦法》出臺的意義

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源是建設美麗中國、深化生態文明制度改革的根本載體，是重要資源性資産。制定《辦法》對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源進行統一確權登記有利於進一步推進産權制度改革、構建系統完整的生態文明制度體系、推進國家治理體系和治理能力現代化，是一項功在當代、利在韆鞦的工作，意義重大。

一是支撐生態文明建設的重要基礎。生態文明建設的關鍵是處理好人與自然的關係，使經濟社會發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態環境中生産生活。要實現這一目標，首先就必須通過自然資源統一確權登記，全面摸清自然資源資産家底，夯實生態文明建設的基礎。

二是落實新發展理念的根本要求。黨的十八大將生態文明納入“五位一體”總體佈局，十八屆五中全會又把綠色發展列入五大發展理念之一。綠色發展就是在保護中發展，通過保護環境來保護生産力，通過改善環境來發展生産力。自然資源統一確權登記能夠全面落實自然資源的權利主體，明確保護責任，並調動權利主體在保護自然資源中的積極性，推動自然資源的保護和監管，促進綠色發展，是落實五大發展理念的根本要求。

三是自然資源分類施策、有效保護和開發利用的重要前提。對自然資源進行分類施策、有效保護，對可開發利用的自然資源進行合理開發利用，就是對環境的最好保護。通過自然資源統一確權登記，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清，並通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個産權人或者使用權人，為自然資源分類施策、有效保護和開發利用提供了重要前提。  (2016-12-23 09:52)

三、《辦法》的主要內容

《辦法》制定的總體思路是，以不動産登記為基礎，構建自然資源統一確權登記制度體系，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及礦産資源等所有自然資源統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護範圍等，推進確權登記法治化。《辦法》包括總則、自然資源登記簿、登記一般程序，國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與應用、附則共六章，以及《自然資源登記簿》樣式、《自然資源統一確權登記試點方案》兩個附件。

第一章 總則。規定了自然資源登記的目的、原則、範圍、與不動産登記的銜接關係、登記機構和屬地登記原則。在登記的範圍上，按照《生態文明體制改革總體方案》的表述，《辦法》對需要登記的自然資源通過列舉的方式予以明確，即規定對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦産資源等自然資源的所有權進行確權登記，並強調在不動産登記中已經登記的集體土地及自然資源的所有權不再重復登記。

第二章 自然資源登記簿。規定了自然資源登記簿的統一、登記單元劃分、登記簿的內容、登記簿附圖和管理要求。登記簿（《辦法》附件1）主要記載自然資源登記信息以及不動産權利關聯信息，並實現與不動産登記的有效銜接。這裡重點説明兩個問題：

一是，關於自然資源登記單元的設定和劃分。自然資源登記單元是開展自然資源登記的基本單位，設定和劃分登記單元既要考慮與已經登記的集體土地所有權等不動産權利的邊界和行政界線無縫銜接，還要考慮與自然資源的管理界線進行銜接。因此，在設定和劃分時，既可以以一個完整的行政轄區為基礎，按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則，劃分一個或者多個登記單元，也可以以國家公園、自然保護區、濕地、水流等特定空間作為單獨的登記單元。風景名勝區主要為旅遊服務，相關設施已經在不動産登記中予以明確，自然資源統一確權登記不再涉及。

二是，關於國家自然資源所有權的權利主體。《憲法》第9條規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有”。《物權法》第45條規定，“國有財産由國務院代表國家行使所有權”。按照法律規定，國家自然資源所有權的權利人只能登記為“國家”或“全民”。同時，考慮在生態文明體制改革中，“健全國家自然資源資産管理體制”和“探索建立分級行使國家自然資源所有權的體制”這兩項改革任務正在推進，為與上述改革工作做好銜接，在自然資源登記簿設計時，設置了“所有權代表行使主體”和“所有權代表行使內容”等欄目，待兩項改革任務完成後，進行補充記載，為後續改革留下接口。

第三章 自然資源登記一般程序。規定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調查、登記審核和登簿等內容。其中，自然資源的分類和調查是自然資源登記的重要基礎。在目前的自然資源管理、保護等工作中，各部門形成了各自的自然資源分類體系，對自然資源類型的理解也不盡相同。但無論是哪種分類體系，都是以土地作為最基本的依託和基礎，要麼以土地的形態存在，如山嶺、荒地、灘塗等，要麼依附於土地而存在，如水流、森林、草原、礦産資源等。因此，對自然資源類型的登記，也應該以土地利用現狀分類為基礎。同時，考慮各部門的自然資源管理的特點、分類體系和需求，在不衝突、可銜接的情況下，可以同時在登記簿上記載其他自然資源分類的內容。對於登記單元內各類自然資源的調查工作，可以由所在地的縣級以上人民政府統一組織，具體由國土資源主管部門（不動産登記機構）會同相關資源管理部門實施。

第四章 國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記。規定了國家公園、自然保護區、濕地和水流作為獨立自然資源登記單元如何辦理登記。

第五章 登記信息管理與應用。規定了自然資源登記信息依法向社會公開並納入不動産登記信息管理平臺，實現與相關管理部門互通共享。自然資源統一確權登記的目的在於加強國家所有自然資源的保護與監管，只有將確權登記的結果向全社會公開，才能實現全民參與、社會監督、共同保護的根本目的。因此，《辦法》要求除涉及國家秘密及不動産登記信息外，自然資源確權登記結果向社會公開，相關登記信息納入不動産登記信息管理基礎平臺，並與農業、水利、林業、環保、財稅等相關部門管理信息互通共享。

第六章 附則。規定了《辦法》的適用和解釋。

根據需要，擬開展自然資源統一確權登記試點工作，制定了《試點方案》（《辦法》附件2），主要包括總體要求、試點任務、試點區域、工作內容、時間安排和保障措施等六個方面，試點區域的選擇與相關改革充分銜接，覆蓋了國家公園體制改革區域、濕地和水流確權試點區域等，計劃在2018年上半年完成試點並總結。

最後特別強調一點，開展自然資源統一確權登記，不會限制地方發展空間，不會影響現有自然資源管理體制和格局，不會損害既有權利人合法權益，不會搞重復登記。在不動産登記基礎上開展自然資源統一確權登記，目的是為了劃清“四個邊界”，支撐建立歸屬清晰、權責明確和監管有效的自然資源資産産權制度，服務於自然資源的保護和監管，不會限制地方發展空間；開展自然資源統一確權登記，僅僅是確權登記的統一，行業管理職責仍在相關部門，不會影響自然資源管理現有體制和格局；自然資源確權登記不會損害既有權利人合法權益，如果涉及調整或限制已登記的不動産權利的，必須符合法律法規規定；對於已經納入《不動産登記暫行條例》的不動産權利，按照不動産登記的有關規定辦理，不會搞重復登記。

謝謝大家！ 

[國土資源部辦公廳副巡視員夏俊] 感謝王廣華副部長的介紹。下面，請記者提問，請提問的記者報一下自己的單位，每位記者請只提一個問題。 

[記者] 您好，我是中央電視臺的記者，有一個問題請您解釋一下，我們為什麼要以不動産登記為基礎來開展自然資源統一確權登記工作？ 

圖為地籍管理司（不動産登記局）司長（局長）冷宏志答記者提問。于洪奇 攝

[地籍管理司（不動産登記局）司長（局長）冷宏志] 很高興回答你這個問題，正像剛才王廣華副部長説的一樣，中央全面深化改革領導小組第29次會議已經明確要求，以不動産登記為基礎，依據規範的內容和程序進行自然資源統一登記。以不動産登記開展自然資源統一確權登記，主要是不動産登記制度的建立和實施為自然資源確權登記提供了基礎和路徑選擇。可以從兩個方面來看：

一方面，從不動産登記制度來看，圍繞登記機構、登記部冊、登記依據和信息平臺四個統一，幾年來不動産登記制度建設基本成型。這裡面可以給大家提供一組數據，截止到12月15日，全國335個地市2801個縣區，已經實施了不動産統一登記制度，停發了舊證、頒發了新證，應該説不動産登記制度已經全面落地，這就為自然資源統一確權登記打下了重要的制度基礎。

另一方面，從自然資源登記的對象，或者是具體形態來看，王廣華副部長剛才講了，這些自然資源要麼以土地的形態存在，比如山嶺、荒地、灘塗，要麼依附於土地而存在，比如説水流、森林、草原和礦産資源等。開展自然資源確權登記這樣就離不開土地，土地又是不動産登記的基礎。在不動産登記當中，已經涵蓋了部分的自然資源的所有權或者使用權。在此基礎上，開展自然資源統一確權登記，有利於劃清全民所有和集體所有之間，以及全民所有不同層級政府行使所有權這種邊界。進一步劃清不同集體所有者之間的邊界，以及不同類型自然資源的邊界。就是剛才廣華部長講的“四個邊界”。便於不動産登記當中的所有權、用益物權與自然資源統一登記當中的所有權關聯。便於不動産登記簿與自然資源登記簿有效銜接，同時也便於不動産登記信息和自然資源登記信息的完整和整合，應該説是路徑最優的、成本最低的，也是效率最高的。因此，是一個必然的選擇，我想這也是中央要求以不動産登記為基礎開展自然資源統一確權登記這樣想法的原因。 

[記者] 您好，我是人民日報的記者，剛才聽了王部長介紹自然資源統一確權登記。我想問一下目前這個登記為什麼通過試點先行的形式推進，目前試點的選擇安排出於什麼樣的考慮？謝謝！ 

[地籍管理司（不動産登記局）司長（局長）冷宏志] 剛才已經説了，自然資源的統一確權登記應該説是一項全新的改革任務，涉及面廣、影響大，同時也十分複雜和艱巨。應該説，在國內外也沒有成功的經驗可以遵循，為了既積極又穩妥的推進，經中央同意，我們將這個《辦法》以試點試行的方式在部分地方先行先試，成熟完善以後再逐步推開。在試點區的選擇上，我們堅持以正在開展的國家生態文明實驗區、國家公園試點、水流和濕地試點等相銜接，保持一致。這個試點區域的考慮主要考慮區域的代表性、典型性、可操作性，以及將來推廣的可複製性，選擇了七個方面的試點。在印發通知的附件2當中，就是試點方案在第20頁的試點內容裏面有一個詳細的表述，大傢具體可以看看這些內容。

這裡面我簡單介紹一下，七個方面的試點，各個地方可以對水流、森林、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦産資源可以進行全要素的統一登記確權試點，同時各個地方各有側重，一是在青海三江源重點探索以國家公園作為獨立的登記單元的統一確權登記。二是對甘肅和寧夏重點探索以濕地作為獨立的登記單元統一進行確權登記。三是在寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西的渭河、江蘇的徐州、湖北的宜都，重點探索以水流為獨立單元的統一確權登記。四是在福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區，重點探索國家所有權和代表行使國家所有權登記的途徑和方式。五是在黑龍江的大興安嶺地區以及吉林的沿邊等地作為國家的重點林區，重點探索國務院確定的重點國有林區自然資源統一的確權和登記。六是對福建的廈門、黑龍江的齊齊哈爾，重點探索在不動産登記制度下自然資源統一確權登記的關聯路徑和方法。最後一個方面，就是在湖南的芷江、瀏陽以及澧縣等市重點探索個別重要的單項自然資源的統一確權登記。通過這些方面的試點，探索解決自然資源統一登記當中的難點以及研究相關遇到的問題。比如在分類體系下單元劃分等方面，因為前面已經説到了這是一個全新的任務，是很複雜、影響面又大的任務，也沒有經驗遵循，所以通過試點完善《辦法》，然後在全國再全面的鋪開。

[記者] 我是新華社的，我問一下王部長，和不動産登記相比，這裡面一直在談銜接，我們這個自然資源的確權登記基本原則或者最重要的原則都有什麼？謝謝。

[國土資源部黨組成員、副部長王廣華] 自然資源統一確權登記我們下一步首先要通過試點來啟動這件事情。通過試點來建立一個以不動産登記為基礎的自然資源統一確權登記的制度，這裡面就需要我們堅持這麼幾個方面的基本原則：

一是堅持資源公有。因為《憲法》規定自然資源剛才談到的山嶺、水流、荒地等等，這些自然資源屬於國家所有，所以我們必須在自然資源登記的過程當中要堅持資源公有的原則。堅持自然資源社會主義公有制，也就是全民所有、集體所有。

二是堅持物權法定。堅持依照法律規定確定自然資源的物權種類和內容，開展統一確權登記。

三是堅持統籌兼顧。在現有自然資源管理體制和格局的基礎上，為相關改革預留空間、做好銜接，逐步劃清剛才談到的集體所有、全民所有、不同層級政府行使所有權、不同類型自然資源之間的四條邊界。

四是堅持以不動産登記為基礎，在不動産登記的基礎上構建自然資源統一確權登記的制度體系，實現自然資源統一確權登記和不動産登記的有機融合。

五是堅持社會主義市場經濟改革的方向。正確處理政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，政府主要是在科學、宏觀調控和有效治理方面發揮更重要的作用。

這是我回答的剛才記者提的問題。

[國土資源部黨組成員、副部長王廣華] 下面，我給大家介紹一下我們近期有一個關於住宅建設用地使用權到期問題。我們對浙江有一個答覆。這也是我們落實黨中央《關於完善産權保護制度依法保護産權的意見》，我們所採取的過渡性措施。11月27日，中共中央國務院發佈了《關於完善産權保護制度依法保護産權的意見》，提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期後續期的法律安排，推動形成全社會對公民財産長久受保護的良好和穩定預期，《意見》發佈之後社會各方面很關注，一些媒體就提出來溫州等地出現的少數住房的建設用地使用權到期的問題到現在依然擱置沒有解決，中共中央、國務院的意見提出來要研究這個法律安排，這個法律安排現在開始研究，要通過什麼樣的方式最後完成？什麼時間能出來？我想各方面都在積極做工作，會用最快的速度、最有效的辦法來落實中央的意見。

但是，像溫州這樣已經出現的這些情況，目前大家可能在媒體上也關注，辦理的過程當中，交易的過程當中發現土地使用權到期了，大家迫切需要把正在辦理的交易完成。有些地方群眾也提出來，我這也馬上到期了，怎麼辦？所以對大家的期望，希望在過渡期國家的法律安排沒有出臺之前，我這些事情應該怎麼辦？總要給我一個臨時性的、過渡性的辦法。所以，近期我們收到浙江省國土資源廳關於如何處理少數住宅用地使用權到期的請示，提出來溫州當地群眾非常期盼儘早解決20年住房土地使用權到期問題，方便他們辦理住房交易、過戶和不動産登記手續。為此，我們國土資源部和住建部協商之後，就復函並抄送各地國土資源管理部門，對目前在法律安排明確之前，我們提出可以採用“兩不一正常”的過渡辦法處理。

什麼是“兩不一正常”呢？第一“不”是不需要提出續期申請。這是《物權法》149條講的，自動續期，不需要提出續期申請，所以少數住宅建設用地使用期間屆滿的權利人不需要專門提出續期申請。第二個“不”，不收取費用。市縣國土資源主管部門不收取相關費用。我們現在是按有償怎麼收費，無償怎麼收費，就是國家法律沒有規定之前，我們不作出任何收費的決定。所以，在這種情況下，我們不收取相關的有償使用的費用。第三是“正常”辦理交易和登記手續。此類住房發生交易時，正常辦理房地産交易和不動産登記手續，涉及“土地使用期限”仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期，並註明：“根據《國土資源部辦公廳關於妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》（國土資源廳函[2016]1712號）辦理相關手續”。

國土資源部提出“兩不一正常”的過渡性辦法是貫徹《中共中央 國務院關於完善産權保護制度依法保護産權的意見》的要求，主要考慮便民利民，在相關法律安排出臺前，由地方根據本地實際先解決一些群眾當前面臨的住房不能過戶等實際問題，來維護群眾的權益，解決行政管理部門在房地産交易和不動産登記等工作中遇到的操作難題。之所以是過渡性辦法，一方面是溫州這次出現的問題牽扯麵小，只涉及少量住房，屬於改革初期先行先試造成的個別情況，有其特殊性；另一方面，相關法律安排尚未出臺，地方行政管理部門先按特辦法操作，待相關法律安排出臺後再與之做好銜接，就是我們這個“兩不一正常”，一定不能給下一步相關部門作出法律安排不一致或者設置障礙。所以對帶有普遍性70年住宅土地使用權期間屆滿後的續期問題，關係到廣大人民群眾的切身利益，國土資源部高度重視，我們將繼續加強調查研究，在相關工作中積極建言獻策，配合相關部門儘早地完成研究，出臺相關的法律安排。

[國土資源部辦公廳副巡視員夏俊] 感謝幾位記者的提問，也感謝兩位領導的回答。今天的新聞發佈會到此結束。謝謝大家！