不負重托 奮楫者先
——中國（上海）自由貿易試驗區三年回看

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區掛牌。這塊從28平方公里擴大到120平方公里的改革試驗田，是中國新一輪改革的歷史性支點，意在撬動；是一艘在改革深水區奮楫者先的夜航船，意在破冰；是一台肩負國家責任的掘進機，用風險較小的局部突破，激活創新動能，意在為全局提供樣本。

自貿區三年試驗，吹皺了中國新一輪改革開放的一池春水。

先行先試，制度創新

120平方公里的範圍，只佔浦東新區面積的1/10，産值卻佔3/4。面臨國內外經濟下行壓力，上海自貿區卻逆勢而上。制度創新持續激發市場創新活力和經濟發展動力，走出一條以質量和效益為核心的經濟增長之路。

“這是一場代表國家打的硬仗，只能贏不能輸；能不能贏的標誌，是制度創新有沒有關鍵性突破。”上海市發改委副主任朱民道出了大家的共識。負面清單、事中事後監管、合署辦公、先照後證，要做制度創新高地、不做優惠政策洼地……3年前的新名詞，經由上海自貿區可複製可推廣的改革實踐，成了當下流行語。

“負面清單”撬動政府職能轉變，是最深刻也最艱難的制度創新。被中共中央政治局委員、上海市委書記韓正認為是自貿試驗區最大亮點的負面清單，堪稱龍頭性和根本性制度。“有了負面清單，企業搞活了，政府管制進一步放鬆了，政府審批制度必須進行顛覆性的改革，必須建立事中事後監管制度。”

這份首次在中國面世“非禁即可”的清單，擊穿了投資管理體制的封閉之“墻”，打開一扇透明的門。在普華永道問卷調查中，59%的企業認為“負面清單”使政策更透明、限制更具體。

“政府開始寓管理于服務之中，把市場準入的‘方便’給了企業，把事中事後監管的‘困難’留給了政府。”浦東新區副區長陸方舟説。過去，與國際貿易相關的管理部門很多，進出口企業得一家家跑。現在只要在一個窗口遞交材料就行，過程公開透明，減少了審理者的自由裁量權。

先行先試，必須于法有據，為改革提供長遠制度保障。依法改革、依法創新，成為上海自貿區制度創新一大特點。當初，為推動上海自貿區對外商投資實施準入前國民待遇加負面清單管理模式，國務院提請全國人大常委會審議並通過“關於授權國務院在中國上海自由貿易試驗區等國務院決定的試驗區域內暫停實施外資、中外合資、中外合作企業設立及變更審批等有關法律規定的決定草案”。

多設路標，不設路障

去年深秋，李克強總理到上海浦東新區市場監督管理局來了一次“雙隨機抽查”，“保障食品安全大於天，我就選‘食品安全’監管這一欄吧！”他通過網上綜合監管平臺點擊鼠標，隨機抽取接受檢查的27家食品企業，又隨機抽取幾十位執法人員……市場監管局副局長吳偉平一點都不緊張，該局早就將原工商、質監、食藥監、價格監督檢查職能“四合一”，並建立網上綜合執法平臺，監管透明公開，不怕抽查。

有意思的是，這個局是兩個機構一塊牌子，同時也是上海自貿區市場監管局——這便是國內具有首創意義的、自貿區與浦東新區政府“合署辦公”模式，聯動創新一級政府管理體制，實現合乎市場經濟規則的政府職能轉變新突破。

浦東先後成立市場監管局、城管執法局、知識産權局，著力解決執法部門職責交叉、處置效率不高的弊端。改革後，市場監督管理局內設機構由原來29個減少到17個，80%以上的執法力量下沉到基層和一線。同時，浦東還加大政府職能轉變力度，將新區層面的64項行政審批事項全部取消。

如今的上海自貿區，“窗口無否決權”，對企業創新需求只説YES不説NO。吳偉平説，“一個簡單的‘NO’，很可能就扼殺了一個創業的夢。今天吃不準的，或許就是明天改革的突破點。我們應當為雙創多設路標，不設路障。”

另一項立竿見影的改革突破，是以貿易便利化帶動的貿易監管體制的有效運行，産生了實實在在的效益。原來不能做的貿易，現在可以做了；原來很複雜很專業的報關業務，現在企業可以自助通關。海關卡口由機器代替人工，貨車司機從“兩下兩上四敲章”，變為“零下零上不敲章”，平均過卡時間從6分鐘縮短至30秒。“原來排除堵車，現在要加減速帶，防止車速太快。”外高橋保稅區海關物流監控一科副科長茅曉峰笑言。

由國家口岸辦牽頭推出的國際貿易“單一窗口”，更是打破了信息孤島，實現系統集成和流程優化，現已具有“監管+服務”9個功能板塊，覆蓋口岸通關作業全流程和貿易監管主要環節，目前上海口岸95%的貨物申報、100%的船舶申報，都通過單一窗口辦理，減少了環節，降低了成本。

對丹佛斯總部資金部助理司庫李淑菁來説，自貿區新設的FT賬戶更令人欣喜，“我們的人民幣結算中心從倫敦遷到了上海自貿區，通過自由貿易賬戶和花旗全球化平臺，進行更為靈活高效的跨境人民幣資金管理。”

人民幣跨境資金池打通後，80多家跨國公司區域性國際結算中心，在自貿區獲得了人民幣跨境資金池的資格，提升了資金、資源跨境配置的能級。服務人民幣國際化和實體經濟發展的金融創新制度正有序推進。

金融服務的開放為實體經濟的運轉增添了“潤滑劑”。在自貿區開設的自由貿易賬戶達6.35萬個，辦理跨境結算折合人民幣約10.5萬億元，涉及118個國家和地區的近2.8萬家境內外企業。企業通過自由貿易賬戶獲得的本外幣融資總額折合人民幣8289億元，平均利率為3.89%。

複製推廣，試驗田效應明顯

在上海，從28平方公里擴到120平方公里；在全國，從1個變4個，4個變11個。自貿區擴展效應明顯。

擴區之後，試驗的土壤更肥沃，關聯的業態更豐富。區內企業從一萬多家激增到10萬家，不必造城圍地，只用改革激發企業活力。掛牌以來，區內新註冊企業4萬家，超過掛牌前20多年的總和。

改革紅利也在顯現。2015年浦東新區GDP增長9.1%，比上海市高2.2個百分點，三産比重達72%；金融業對GDP增長貢獻率超過60%。

“制度創新，讓落戶紮根由‘不可能’變成‘可能’。”作為上海自貿區擴區後的首家外資認證機構，美安康質量檢測技術（上海）有限公司啟動運營不過半年，已與中國多家食品藥品類企業建立起合作關係。“第三方認證需要非常專業的服務，我們擁有龐大的國外專家團隊，也需要進一些新人。”公司執行總裁斯榕説，外國專家證放寬年齡限制、在滬留學生直接留滬就業等政策，契合了公司最為迫切的需求。“自貿區將為企業搭臺，為境外頂尖人才與境內高端資源提供支持。”浦東新區科技和經濟委員會主任唐石青表示。

國務院發展研究中心等第三方評估機構認為，上海自貿區創新政府管理經濟方式，實現由管制型政府向服務型政府的轉型，政策服務體系已經覆蓋企業生命週期的各個階段，改革溢出效應不斷顯現。

創新經驗被複製推廣。近水樓臺，上海所有區縣都實現市場監管體制改革，都建立了企業準入單一窗口。3年間，上海自貿區形成了一批可向全國複製、推廣的創新制度及改革事項，累計達上百項。

自貿區的溢出效應如漣漪般向境外發散。3年來，通過股權收購、直接投資等方式，上海自貿區累計投資境外項目1190個，中方投資總額424.25億美元，投資目的地以美國、英國等發達國家為主，也包括俄羅斯、印度等“一帶一路”沿線國家和地區。

“上海自貿區摸索出的改革操作模式為全國提供了‘上海樣本’，正有效發揮改革‘試驗田’作用。”央行有關人士評價。（記者 李泓冰 孫小靜）