國家海洋局：實施國家海洋督察制度 推進海洋
生態文明建設

實施國家海洋督察制度 推進海洋生態文明建設
國家海洋局黨組書記、局長 王宏

健全海洋督察制度是深化生態文明體制改革，落實新發展理念的重要舉措。黨中央、國務院高度重視海洋督察工作。習近平總書記強調，要牢固樹立綠色發展理念，正確處理好經濟發展同生態環境保護關係；要把生態文明建設納入制度化、法治化軌道；要著力解決生態環境方面突出問題，讓人民群眾不斷感受到生態環境的改善。李克強總理指出，著力依法督察問責，嚴懲環境違法違規行為。張高麗副總理要求，要形成可持續的海洋開發保護格局，加強海洋資源科學開發和生態環境保護，著力推動海洋開發方式向循環利用型轉變。《生態文明體制改革總體方案》提出“健全海洋督察制度”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出“實施海洋督察制度，開展常態化海洋督察”。開展海洋督察工作是推動海洋生態文明建設的重要抓手，是推動地方政府依法落實海洋資源管理和海洋生態環境保護主體責任的重要舉措。經國務院批准，2016年12月30日，國家海洋局印發了《海洋督察方案》，明確由國務院授權國家海洋局負責組織實施國家海洋督察制度，體現了黨中央、國務院對海洋工作的高度重視和堅強有力領導。

新形勢下建立健全國家海洋督察制度的重要意義

建立健全國家海洋督察制度，是統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局的重要舉措，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立新發展理念的應有之義。

（一）建立健全國家海洋督察制度是全面推進海洋生態文明建設的重要保障。我國是海洋大國，海洋是經濟社會可持續發展的重要載體和生態文明建設的戰略空間。當前，我國正處於全面建成小康社會的決勝階段，工業化、城鎮化和經濟全球化不斷推進，對海洋資源的需求持續增長，但海域海島開發粗放低效，空間資源約束趨緊，海洋生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，海洋資源環境承載力已逼近“天花板”。這些問題已經成為我國海洋可持續發展的制約性因素和小康社會建設的短板。建立健全國家海洋督察制度，有利於加快解決海洋資源環境突出問題，促進節約集約利用海洋資源，保護海洋生態環境，推動建立有效約束開發行為和促進綠色低碳循環發展的機制，不斷推進海洋生態文明建設。

（二）建立健全國家海洋督察制度是海洋領域加強法治政府建設，完善政府內部層級監督和專門監督的重要舉措。黨中央、國務院高度重視依法行政工作，建設法治政府是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的關鍵環節。通過實施海洋督察制度，完善監管體制，及時糾正政府履職過程中的不作為、亂作為現象，強化對海洋資源環境的綜合管控和有效協調。黨的十八大、十八屆三中和四中全會提出要深化行政體制改革，建立健全權力運行制約和監督體系，進一步強調行政決策權、執行權和監督權的分離。健全海洋督察制度，強化對行政權力的制約和監督，保障其正確行使，是在海洋領域貫徹落實黨中央決策部署的具體體現。

（三）建立健全國家海洋督察制度是推動地方政府依法科學配置海域海島資源、落實保護海洋生態環境主體責任的重要手段。海洋是特殊的地理單元和生態系統。海洋的資源和環境在空間上高度重合，這樣就産生了資源開發、環境保護的時序安排和統籌協調問題，海洋的資源環境管理更加多元和複雜。《海洋督察方案》把沿海省、自治區、直轄市人民政府及其海洋主管部門和海洋執法機構作為督察對象，並可下沉至設區的市級人民政府，是因為沿海地方各級人民政府承擔配置所轄區域內海域海島資源和保護海洋生態環境的主體責任，地方各級人民政府的海洋行政主管部門和海洋執法機構是履行主體責任的具體實施部門。這就需要沿海地方各級人民政府牢固樹立並切實堅持基於生態系統的海洋綜合管理理念，確保區域內海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋經濟發展産業佈局等統籌協調。

建立健全國家海洋督察制度的主要內容

《海洋督察方案》明確了建立健全國家海洋督察制度的指導思想、督察對象、督察內容、督察實施及工作要求，為國家海洋督察制度奠定了制度依據，設計了基本框架。國家海洋督察將重點督察地方人民政府對黨中央、國務院海洋資源環境重大決策部署、有關法律法規和國家海洋資源環境計劃、規劃、重要政策措施的落實情況。

一是督察國家海洋資源環境有關決策部署貫徹落實情況。黨中央、國務院高度重視海洋資源環境工作。習近平總書記強調，要把海洋生態文明建設納入海洋開發總佈局之中，堅持開發和保護並重、污染防治和生態修復並舉，讓人民群眾享受到碧海藍天、潔凈沙灘。黨的十八屆五中全會提出要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，為確保黨中央、國務院決策部署落地生根，取得實效，海洋督察將重點圍繞《中共中央 國務院關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《全國海洋主體功能區規劃》《水污染防治行動計劃》《全國海洋觀測網規劃（2014年~2020年）》等文件中海洋資源環境有關要求的貫徹落實和執行情況進行督察。海岸線保護與利用和圍填海管控是2016年中央深改組確定由國家海洋局承擔的改革任務。國家海洋局將根據中央深改組審議通過的《海岸線保護與利用管理辦法》和《圍填海管控辦法》的要求，負責對沿海地方人民政府海岸線保護與利用情況和圍填海管控情況進行督察。

二是督察國家海洋資源環境有關法律法規執行情況。近年來，我國海洋法律法規體系不斷完善，確保海洋領域法律法規得到切實執行是全面推進依法治海，加快建設法治海洋的應有之義。《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《海洋觀測預報管理條例》等法律法規賦予了地方各級人民政府在海域和海島資源開發利用與保護、海洋生態環境保護、海洋防災減災等方面的主體責任。良好生態環境是最公平的公共産品，地方各級人民政府作為公共服務的主要供給主體，要從強化海洋資源環境保護入手，推進供給側結構性改革，通過科學合理配置海洋資源、不斷提升海洋環境質量、切實提高抵禦海洋災害能力等，實現經濟社會可持續發展。國家海洋督察將督察海域和海島資源開發利用與保護、海洋生態環境保護、海洋防災減災等領域法律法規的執行和落實情況，重點督察相關法律法規確定的地方人民政府海域海島資源監管和海洋生態環境保護等法定責任的落實情況。

三是督察突出問題及處理情況。海洋處於自然地理的最低位，流域、海岸帶和海洋的開發壓力在海洋交織疊加，近岸陸域與海域污染高度疊加，承載著遠超過陸地生態系統的污染壓力。海洋的流動性和整體性使得海洋污染等環境問題很容易演變為區域問題。為落實生態文明建設要求，國家提出了一系列管控目標，海洋生態紅線區面積佔沿海各省（區、市）管理海域總面積的比例不低於30%，全國大陸自然岸線保有率不低於35%，全國海島保持現有砂質岸線長度，到2020年近岸海域水質優良（一、二類）比例達到70%左右。這些指標的落實，離不開沿海各省（區、市）所轄區域內各項分指標和任務的不折不扣完成。國家海洋督察將牢守一系列“硬指標”這一“底線”，把海洋資源環境領域的突出問題及處理情況作為督察內容，包括海洋環境持續惡化情況，嚴重污染、環境破壞、生態嚴重退化等區域性突出問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的圍填海、海岸線破壞等問題，以及突發環境災害和重大海洋災害處理情況。

健全和實施國家海洋督察制度要做好的幾項工作

國家海洋局早在2011年即建立了海洋督察制度，搭建了海洋督察制度的基本框架並成立了全國海洋督察委員會，近年來先後通過海區督察試點及全海域專項督察等方式，對沿海地方海洋主管部門的海洋管理和執法情況進行監督檢查，取得一定成效。在總結督察經驗的基礎上，為進一步落實中央確定的各級黨委、政府對生態文明建設負總責的要求，經國務院批准，將原有國家海洋局建立的海洋督察制度上升為國家海洋督察制度，由國務院授權國家海洋局對地方人民政府落實海洋資源環境主體責任的情況進行督察。《海洋督察方案》印發後，要重點做好以下幾項工作：

一是完善海洋督察工作機制。按照《海洋督察方案》的部署要求，國家海洋局將成立全國海洋督察委員會和辦公室，組織實施全國海洋督察工作。國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局作為國家海洋局的派出機構，組建海區海洋督察隊伍，具體開展海區督察工作，向全國海洋督察委員會負責。國家海洋局將在現有督察實踐的基礎上，不斷完善工作制度，加強督察隊伍建設，確保海洋督察工作順利實施。

二是健全海洋督察工作方式。國家海洋督察主要通過把好事前事中事後幾道關口，採用例行督察、專項督察和審核督察三種方式，分別實現對海洋行政管理和執法工作進行全面監督檢查，對工作中的苗頭性、傾向性或者重大的違法違規問題等特定事項進行監督檢查，對省級人民政府及其海洋主管部門已批准的海洋行政審批事項以及審批工作的合法性、合規性和真實性進行監督檢查，及時發現和糾正相關問題，提出改進意見和建議。引導社會公眾積極參與海洋督察工作，接收群眾提供的督察線索。

三是強化海洋督察成果運用。國家海洋局對督察發現的問題將提出書面整改意見和要求。對於沒有在規定期限內落實督察整改要求的，國家海洋局將對地方人民政府進行警示約談，並可以依法採取實施區域限批、扣減圍填海計劃指標等措施予以處置。督察整改落實情況將通過中央或當地省級主要新聞媒體向社會公開。對於督察中發現的重要情況和重大問題，國家海洋局會及時向國務院請示報告。

四是嚴守海洋督察工作紀律。海洋督察工作要堅持實事求是原則，深入調查研究，全面準確掌握情況，客觀公正反映問題。督察機構要嚴格遵守廉政規定，嚴格執行中央八項規定精神，抓好督察幹部的黨風廉政、保密教育；建立健全各項規章制度，防止失職、瀆職和其他違紀違法行為；對不認真履行職責，監督檢查不力的，應追究相應責任。

五是配合海洋督察工作推進。國家海洋督察堅持現行中央與地方海洋管理事權的劃分，對地方人民政府及其海洋主管部門和海洋執法機構進行監督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其海洋主管部門和海洋執法機構的行政許可、行政處罰等管理職權。這對地方政府加強海洋管理既是積極督促，也是有力幫助。地方各級海洋主管部門要嚴格按照有關法律法規和政策規定，做好海洋資源管理、海洋生態環境保護、海洋防災減災等相關工作，不斷提高依法治海水平，促使地方各級人民政府牢固樹立綠色發展理念，科學合理地保護和使用海洋，切實履行科學配置海域海島資源和保護海洋生態環境的主體責任。地方人民政府及其海洋主管部門和海洋執法機構要積極配合海洋督察工作開展，自覺接受監督，客觀反映情況。

《海洋督察方案》的印發凝聚著全海洋系統的不懈努力。國家海洋局將認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立“四個意識”，堅持問題導向、依法依規，將海洋督察作為海洋生態文明建設和法治政府建設的重要抓手，推動建立有效約束開發行為和促進綠色低碳循環發展的機制，不斷推進海洋強國建設。