為地方債紮緊制度籠子

清理整頓融資平臺，控制舉債規模，將建立地方政府債務常態化監督機制
為地方債紮緊制度籠子

在剛剛結束的全國金融工作會議上，習近平總書記指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”對地方政府違法違規舉債，首次明確要“終身問責”，彰顯出中央嚴控地方政府債務風險的堅定決心。

加強頂層設計，規範地方政府舉債，嚴防區域性、系統性風險發生，是深化財稅改革的一項重要任務。近年來，我國對地方政府債務管理實施了哪些改革舉措，效果如何？目前，地方政府債務風險有多大？防控風險，未來還需要在哪些方面加力？記者採訪了有關部門和專家。

清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關係

“我國正處於城鎮化加快和基礎設施建設的高峰期，資金需求很大。在確保風險可控的情況下，地方政府適當舉債籌措資金是合理的。”中央財經大學財經研究院院長王雍君表示。

然而，前些年地方政府沒有舉債權限，也缺乏正規的舉債渠道，只能通過融資平臺公司等方式來舉債。地方發展急需資金，加上一些地方政府有政績衝動，由此導致地方政府債務快速上升。

地方政府通過融資平臺舉債，或通過企業發債為政府融資，這些資金利息高、期限短，用在基礎設施等週期長的建設項目上，屬於資金錯配。“項目還沒完成，債務就到期了，地方政府只能再四處籌措資金，地方政府償債成本和壓力猛增。”財政部有關負責人説。

更令人擔心的是，由於地方政府是“借道”舉債，不少債務資金游離于監管之外，借了多少、怎麼花的沒有一本明白賬。特別是地方政府換屆後，新官不理舊賬，這些債務如何償還也成了問題。

地方政府債務這團亂麻不解開，債務風險就像高懸的達摩克利斯之劍。中央解決這一問題的主要思路是，清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關係，勒緊地方債務的韁繩。

首先是“開前門”，賦予地方政府發債權限。“前門”是一點一點打開的，從最早財政部代理髮行地方政府債券，到開展部分省區自行發債試點，再到2014年地方政府債券自發自還試點，整個推進過程用了5年時間。這表明，國家對於地方政府發債還是相當謹慎、力求穩妥的。

接下來，就是理清舊債“堵旁門”。對於2014年底之前的地方政府性存量債務，不管是用什麼方式舉借的，財政部會同有關部門進行了清理。經過甄別，存量債務中有15.4萬億元屬於地方政府債務。“也就是説，對於這些債務地方政府是認賬的，並負有償還責任。這些‘舊債’逐步發行地方政府債券進行置換，納入預算規範管理，分別到期償還。”財政部有關負責人介紹。

地方政府舉債只有一條路，設“天花板”控制規模

“舊債”好不容易理清了，以後發新債肯定不能再出險情。2015年1月1日起，新修訂的預算法實施。新預算法明確規定：除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。換句話説，地方政府舉借債務的唯一渠道，就是公開發行債券，其他方式都不可以。

同時，厘清政府與融資平臺的關係：政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，要做到誰借誰還、風險自擔。地方國有企業，包括融資平臺公司舉借的債務，由企業自己償還，地方政府不承擔償還責任。但地方政府作為出資人，在出資範圍內要承擔有限責任。

“對於一些金融機構以前的投資，如果被納入了15.4萬億元的存量債務，那政府會負責到期償還。如果沒被納入，也不意味著錢打了水漂，因為不少融資平臺項目都很優質，未來的回報和收益都還是不錯的。”上海財經大學副教授鄭春榮認為。

控制舉債規模，實行限額發行，則是勒緊地方債的那根“韁繩”。2015年，新增地方政府債務的“天花板”是6000億元，2016年是1.18萬億元，2017年是1.63萬億元。“這個限額是經全國人大批准後，再分解到各省的，不允許超額發債。這就像大貨車一樣，不允許超載行駛才會更安全。”財政部有關負責人表示。

通過頂層設計扎牢“籠子”，加快建立規範的舉債融資機制，我國防控政府債務風險取得了明顯成效。截至2016年末，我國中央和地方政府的債務餘額約為27.33萬億元，按照國家統計局公佈的2016年GDP初步核算數計算，負債率約為36.7%。即使把或有負債考慮進去，我國政府負債率約為40%。

“預計今年政府負債率仍將保持穩定，這在世界上屬於較低水平，也在我們能夠承受的範圍之內。”中國財政科學研究院院長劉尚希説。

違規舉債又有“新變種”，多項舉措密集出臺嚴監管

雖然我國地方債務風險總體可控，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規舉債出現了不少“新變種”。財政部有關負責人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規範的PPP項目、政府投資基金等領域，這些變相舉債行為違反了現行法律法規和制度規定，積聚了財政金融風險。

針對這些新問題，近期財政部會同有關部門密集出臺政策舉措，堅決制止違法違規舉債行為。

在一些地方，PPP和投資基金變成了“明股暗債”，虧了由政府資金“兜底”，這樣一來，風險全部轉到了政府一邊。對此，新舉措開出負面清單：嚴禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金，違法違規變相舉債。地方政府不得違規將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資産及儲備土地注入融資平臺公司；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

融資平臺公司的融資，很多來自於銀行等金融機構。部分金融機構為保險起見，對企業融資時，仍要求地方政府提供擔保承諾。政策明確：地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。金融機構為企業提供融資時，也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔保函、承諾函等提供擔保。

針對這些新問題，今年以來，財政部會同有關部門密集出臺政策舉措，堅決制止違法違規舉債行為，並多次公開通報了對地方政府違規舉債的處理結果。

“財政部將會同有關部門，建立地方政府債務常態化監督機制，定期核查違法違規融資擔保問題。” 財政部有關負責人表示，目前已多次對部分市縣政府、金融機構違法違規融資擔保行為公開通報，地方政府也對違規責任人作出了行政撤職等處分。同時，銀監會也對參與違法舉債的金融機構，作出了相應的行政處罰。（記者 李麗輝）