發展改革委就《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》答記者問

國家發展改革委有關負責同志就《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》答記者問

10月23日，經國務院同意，國家發展改革委、財政部、商務部、工商總局、國務院法制辦聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下稱《實施細則》）。這是繼《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號，以下稱34號文件）後，針對公平競爭審查出臺的又一指導性文件，對推動公平競爭審查制度的全面實施具有重要意義。就此，記者採訪了國家發展改革委有關負責同志。

問：《實施細則》的出臺背景和重要意義是什麼？

答：公平競爭審查制度是黨中央、國務院深化經濟體制改革的重要決策部署。34號文件印發後，國家發展改革委會同有關部門，積極推進制度的貫徹落實。目前，制度實施已經取得了階段性成效。國務院各部門均已建立審查機制，對新出臺的政策措施進行審查；31個省（區、市）均已印發實施方案，有序開展審查工作；市縣政府在省政府指導下著手部署落實。同時，在制度實施中也暴露出一些問題，影響制度全面實施。基於上述情況，國家發展改革委會同有關部門研究制定了《實施細則》，其重要意義體現在三個方面：

（一）有利於深化政策制定機關對制度的理解和認識。由於觀念轉變滯後、自身能力有限等原因，一些政府部門對制度重要性的認識仍不到位，影響了工作進展。在34號文件印發一年後，經國務院批准，五部門聯合印發《實施細則》，對落實公平競爭審查制度再次提出要求，體現了黨中央、國務院對此項工作的高度重視，有利於進一步深化各地區、各部門對制度的理解和認識，形成持續推動制度實施的良好局面。

（二）有利於解決公平競爭審查制度實施中的突出問題。從當前制度實施情況看，雖然大多數部門和地區已經建立了審查機制，但實際運行中存在不認真審查和審查能力不足等問題。《實施細則》通過進一步明確審查機制和程序、細化審查標準、加強政策指導、強化監督問責，有效地解決這些問題，保障制度實施取得實實在在的效果。

（三）有利於推動公平競爭審查制度的不斷完善。公平競爭審查制度是一項新的制度，需要在實踐中不斷發展完善。34號文件對制度建立做出了全面部署，文件印發以來一些地區和部門在審查機制、方式、程序和強化監督等方面進行了有益的探索，形成了很多有效的經驗做法。《實施細則》正是在總結相關經驗和各方面意見建議的基礎上作進一步細化，推動公平競爭審查制度本身不斷完善。

問：《實施細則》的基本特點和主要內容有哪些？

答：《實施細則》分6章、共26條，分別從審查機制和程序、審查標準、例外規定、社會監督、責任追究等方面予以細化。總體思路是，堅持問題導向，在遵循34號文件基本規定和現行法律法規的前提下，通過明確相關程序和規則，督促和指導政策制定機關切實開展公平競爭審查工作，保障公平競爭審查制度有效實施。《實施細則》集中體現了三個特點：

（一）強化程序約束。有效的程序約束是落實公平競爭審查制度的重要保障。特別是在自我審查的前提下，如何設計好審查程序至關重要。《實施細則》主要從以下四個方面強化對公平競爭審查工作的程序約束，著力解決不審查、不認真審查問題。一是明確內部審查機制。為建立內部審查機制提供模式選擇，既可以由政策制定機關的具體業務機構負責，也可以由內部特定機構統一負責。政策制定機關可以自行確定，關鍵要建立機制、明確責任。二是要求形成書面審查結論。未形成書面結論的視為未進行審查，而且書面結論應當體現包括核對審查標準、徵求有關方面意見、判斷是否適用例外規定等在內的整個審查流程，防止敷衍了事。三是細化徵求意見規則和程序。強調公平競爭審查要徵求利害關係人意見或向社會公開徵求意見，並在書面結論中説明徵求意見情況。同時，進一步明確了利害關係人的範圍。四是建立定期報告制度。政策制定機關需要于每年1月31日前，將公平競爭審查年度總結報告報送同級聯席會議辦公室，便於聯席會議掌握制度實施情況、加強監督指導。

為進一步規範公平競爭審查工作，《實施細則》還制定了“一圖一表”，即流程圖和審查表。流程圖體現了公平競爭審查的基本步驟，可以概括為“三步走”：第一步判斷是否需要進行公平競爭審查，第二步核對是否存在違反18條標準的情形，第三步在違反相關標準的情況下確定是否適用例外規定。審查表為形成書面審查結論提供了形式參考，包括文件名稱、涉及領域、起草和審查機構、效力層級、徵求意見、標準核對、具體結論、是否適用例外規定等要素，反映審查工作的全過程，並由審查機構主要負責人簽字後，隨相關材料一併履行發文程序。下一步，將在各地區、各部門鼓勵推廣使用審查表，不斷提高公平競爭審查的統一化、規範化、精細化水平。

（二）加強實體指導。34號文件從維護公平競爭和統一市場兩個維度，明確了四個方面18條審查標準，基本涵蓋了當前政府部門妨礙市場競爭的主要行為類型。但是，由於經濟生活的複雜性，一些政府部門在面對具體政策措施時，仍然存在難以準確把握和適用審查標準的問題。《實施細則》根據相關法律法規、反壟斷執法實踐以及各方面反映的問題，在充分徵求行業主管部門、行業協會、企業和專家學者意見的基礎上，對四個方面18條審查標準逐條進行細化，形成了50余條二級標準。

細化審查標準的主要思路：一是進一步明確標準內涵。比如，明確了“不合理和歧視性準入退出條件”的內涵，即“不合理”指設置明顯不必要或者超出實際需要的準入退出條件；“歧視性”指對不同所有制、地區、組織形式的經營者實施差別化待遇，設置不平等的準入退出條件。再如，明確了“不得違法披露或者違法要求經營者披露生産經營敏感信息”中的“敏感信息”概念，即除依據法律法規或者國務院規定需要公開之外，生産經營者未主動公開，通過公開渠道無法採集的生産經營數據，包括擬定價格、成本、生産數量、銷售數量、生産銷售計劃、經銷商信息、終端客戶信息等。二是進一步列舉表現形式。比如，列舉了“限制外地和進口商品、服務進入本地市場”的具體形式，包括實施不同的技術要求、檢驗標準；採取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；設置專門針對外地和進口商品、服務的專營、專賣、審批、許可；設置關卡或者通過軟體、互聯網設置屏蔽等手段等。再如，列舉了“給予特定經營者優惠政策”的具體形式，包括給予特定經營者財政獎勵和補貼；減免特定經營者應當繳納的稅款；以優惠價格、零地價或者以劃撥、作價出資方式向特定經營者供應土地；在環保標準、排污權限等方面給予特定經營者特殊待遇；對特定經營者減免、緩徵或停徵行政事業性收費、政府性基金、住房公積金等。三是與法律法規和國務院規定相銜接。我國相關法律、行政法規和國務院規定基於經濟發展需要和實現更大效率目標的考慮，對特定行業、領域和行為做出了特殊規定。《實施細則》在細化審查標準的同時注重做好相關銜接。

為更好地指導政策制定機關開展審查，《實施細則》還明確了諮詢和爭議協調解決機制。政策制定機關開展審查可以諮詢專家學者、法律顧問、專業機構的意見；也可以向履行相關職責的反壟斷執法機構提出諮詢，反壟斷執法機構基於政策制定機關提供的材料，提供諮詢意見。對存在較大爭議或者部門意見難以達成一致的問題，政策制定機關還可以提請同級公平競爭審查聯席會議協調；仍無法協調一致的，由其提交上級機關決定。

（三）嚴格監督問責。現階段公平競爭審查制度採取“自我審查”模式。這是當前最為現實可行的方案，有利於制度的儘快出臺和順利實施。但是，僅僅依靠自我審查是不夠的，必須建立健全監督問責機制，使公平競爭審查真正可監督、可檢查、可問責，保障審查工作的客觀性、有效性。《實施細則》進一步明確了監督舉報和責任追究問題，主要包括：一是建立健全監督舉報機制。對未進行審查或者違反審查標準出臺政策措施的情況，任何單位和個人可以向政策制定機關反映，或者向上級機關或反壟斷執法機構舉報。二是明確責任追究方式。強調政策制定機關主動糾正與上級機關責令改正相結合。政策制定機關未進行審查出臺政策措施的，應當及時補做審查；發現存在違反審查標準問題的，應當按照相關程序停止執行或調整相關政策措施。上級機關可以責令政策制定機關改正，拒不改正或者不及時改正的，要依法依規對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。三是發揮反壟斷執法機構的監督作用。政策制定機關未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施，並涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執法機構有權進行調查，並向政策制定機關或者其上級機關提出停止執行或者調整政策措施的建議。

問：下一步有哪些工作安排？

答：《實施細則》對進一步貫徹落實公平競爭審查制度具有重要的指導意義。下一步，國家發展改革委將會同有關部門，切實抓好《實施細則》的組織實施工作。

（一）做好《實施細則》的宣傳解讀和貫徹落實。通過刊發文章、組織培訓等方式，加強對《實施細則》的宣傳解讀，使各地區、各部門儘快了解和掌握主要內容，將審查程序、審查標準、例外規定、責任追究等方面的要求落實到實際工作中來，充分發揮《實施細則》的指導作用，推動公平競爭審查制度的進一步貫徹落實。

（二）嚴格審查增量政策。督促和指導各地區、各部門按照34號文件和《實施細則》的要求，進一步健全審查機制、落實審查責任，把公平競爭審查落實到每一項政策的起草和決策過程中，切實保障公平競爭審查的實際效果，防止再出臺新的排除、限制競爭的政策措施。

（三）組織開展專項督導。以部際聯席會議名義開展督導調研，督促各地區、各部門落實34號文件和《實施細則》，總結推廣先進的經驗做法，督促落實不力的地方和部門改進工作。

（四）進一步強化反壟斷執法。依法加大執法力度，查處一批典型的濫用行政權力排除、限制競爭案件，及時公開案件情況，倒逼政策制定機關認真進行公平競爭審查，使反壟斷執法與公平競爭審查形成合力，共同規範行政行為、維護市場公平競爭。

（五）加強監督問責。對未進行審查或者違反審查標準出臺政策措施的政府部門，按照34號文件和《實施細則》規定嚴格追究責任，並依法及時向社會公開有關處理決定，發揮典型案例的警示教育作用。