“16+1合作”：分裂歐洲還是團結歐洲？

中國國務院總理李克強于26日至29日赴匈牙利出席第六次中國-中東歐國家領導人會晤。

今年是“16+1合作”啟動5週年，總結經驗，規劃未來成為會晤的主要主題。中東歐合作機制正進入成熟期和收穫期，取得了豐碩的成果，有力推動了中東歐經濟發展和歐洲一體化。

但同時，歐洲處於迷茫期，逆全球化在歐盟內部正暗流涌動，2017年8月30日，德國外交部長加布裏爾在巴黎出席一次駐外使節會議上呼籲歐盟保持團結，要求中國“不要分裂歐洲”，直接將矛頭指向“16+1合作”。

歐洲到底怎麼了？“16+1合作”是在分裂歐洲嗎？

歐洲往何處去？

2017年11月13日，國際貨幣基金組織(IMF) 在最新“區域經濟展望”報告指出，歐元區已有18個季度保持正增長，最近增速為2.5%左右。東歐許多國家的經濟增長達到3%左右甚至高於3%已有一段時間。數據顯示，歐洲經濟正走出金融危機的陰影，在靚麗的經濟復蘇成績單背後，歐洲依然很迷茫，分離主義、民粹主義、孤立主義、保護主義悄悄抬頭。

政治很失序。2016年，英國“脫歐”成為全球政治的一大“黑天鵝”事件，英國和歐盟在“分手”問題上還在糾纏不清。法國大選，政治新人馬克龍雖取得大選勝利，但其雄心勃勃的“歐洲夢”困難重重。德國大選，政治常青樹默克爾領導的聯盟黨雖取得勝利，但與自民黨、綠黨的組閣嘗試已宣告失敗，重新大選可能將德國政治帶入混亂。加泰羅尼亞公投獨立事件將2017年歐洲的亂局推向了高潮。

民粹很盛行。歐洲一體化的領頭羊——法國和德國的大選，馬克龍和默克爾雖守住了歐洲大國政治版圖全面向“右傾”的步伐，但極右翼政黨法國國民陣線和德國選擇黨在大選中顯示了極強的民意基礎，未來歐洲移民等政策將面臨收緊。同樣在中東歐，奧地利、捷克大選中，右翼政黨在大選中取勝，孤立主義、民粹主義的言論開始在中東歐國家蔓延。

恐襲很常見。全球打擊“伊斯蘭國”國際聯盟在敘伊戰場已形成對“伊斯蘭國”圍剿之勢，但恐怖主義外溢效應也開始凸顯。不管是回流“伊斯蘭國”有組織恐怖分子，還是內生型自我激化恐怖分子，都讓歐洲國家在反恐問題疲於應付，曾經美麗祥和的法國、比利時、德國、英國已成為恐怖襲擊高發區域。

新老歐洲很矛盾。面對歐洲的困境，2017年3月1日，歐盟委員會在布魯塞爾發表《歐盟未來：27國一體化的路徑白皮書》，提出了歐盟未來走向提出五大戰略選項，其中重提了“多速歐洲”的選項。 所謂“多速歐洲”，即允許歐盟成員國在某一具體政策問題上，根據自身能力和意願組成兩個或多個小的集團，形成“雙速”或“多速”發展態勢。 “多速歐洲”引起以西歐為代表的“老歐洲”和中東歐為代表“新歐洲”之間矛盾升級，法國、德國、西班牙和意大利等西歐國家為主的“老歐洲”想擺脫歐洲理事會協商一致的原則而造成的歐盟內部政策行動遲緩、久拖不決尷尬局面。中東歐國家則認為西歐大國繼續尋求在歐盟之內塑造“核心”集團，只會讓後來入盟的中東歐國家漸行漸遠，就在歐委會發表《白皮書》的次日，由波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克組成的“維謝格拉德”集團（簡稱V4）就發表《共同聲明》，明確反對“多速歐洲”計劃，羅馬尼亞、保加利亞等中東歐國家也表示明確反對。

新歐洲：向東看戰略積極對接“16+1合作”

中歐之間沒有根本的利害衝突和深層的歷史糾葛,中國和歐洲的合作一直很順利，不僅與傳統“老歐洲”國家德、法、英、意等貿易投資合作不斷升級，而且與“新歐洲”為代表的中東歐國家創造性開展了“16+1合作”次區域經濟合作。“新歐洲”與“老歐洲”在發展理念、發展模式上産生了眾多分歧，加之歐洲民粹主義橫行，難民危機讓歐洲再次撕裂。

中東歐國家普遍認同，“發展才是第一要務”，“向東看”趨勢明顯，在經濟上與中國互補性逐漸體現。中東歐合作取得靚麗成績單。據中國商務部統計數據顯示，中國和中東歐國家的合作機制自2012年啟動至今，中國與中東歐16國進出口貿易額已從2012年的521億美元增至2016年的587億美元，增長13%，佔同期中國同歐洲進出口貿易的比重由7.1%升至9.8%。同時，中國企業赴中東歐國家投資興業的熱情也不斷高漲。據不完全統計，2016年中國企業在中東歐地區投資超過80億美元。而中東歐16國在華投資超過12億美元，涵蓋機械製造、汽車零部件、化工、金融、環保等多個領域。匈塞鐵路為代表的基礎設施建設、中歐班列為代表的物流合作、中國與“維斯格拉德四國”（V4集團）機械工業項目合作、直航促進的旅遊合作都成為“16+1合作”一張張名片。

中東歐國家經濟發展需要巨大的金融支持，其原先傳統依賴世界銀行的資金支持已經永遠不能滿足發展需求。2016年成立的中國-中東歐基金秉承“政府支持、商業運作、市場導向”的原則，基金規模為100億歐元，計劃撬動項目信貸資金500億歐元，提供“商行+投行+投資”一體化金融解決方案，以商業化的金融模式支持成員國之間的互聯互通和産能合作。這種中國前所未有的創新性金融為中國-中東歐合作提供了強大的助推力。

老歐洲：“中國在分裂歐洲”

迷茫中的歐洲，似乎在內部難以找到出路，向心力不足，保護主義在內部慢慢滋生，歐盟內部出現了“國家主義代替一體化”的苗頭，“中國在分裂歐洲”的論調開始出現。中國在中東歐的投資開始衝擊“老歐洲”慣有的“自信”，“老歐洲”擔心認為“16+1合作”正威脅“歐盟團結”。

“老歐洲”對“16+1合作”有“四憂”，一憂“16+1合作”不利於“歐盟團結”。德國駐華大使柯慕賢曾指出，“中國推動的“16+1”是與歐盟平行的地區合作框架，一定程度上分化了歐盟”；二憂“16+1合作”使歐洲核心技術外流。V4集團國家老工業基礎雄厚，“老歐洲”害怕中國與波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克等工業先進的國家合作讓技術外流，動搖歐洲的技術優勢；三憂中國動了西歐國家在中東歐的傳統“奶酪”。中東歐國家原本在歐洲“一體化”市場是西歐發達工業國的“二級市場”，是德法英的大國輸出過剩産能的內部市場。歐盟擔心中國加強與中東歐國家合作，在一定程度上與西歐國家形成競爭關係，搶了西歐國家在東歐的市場份額；四憂中國“16+1合作”，特別是基礎設施建設增加中東歐國家債務負擔。歐盟一些國家認為，“債務問題是歐洲經濟的一大隱患”，“中國在中東歐國家推動大型項目基礎設施建設，為本身政府債務較重的中東歐國家增加債務負擔，使得財政狀況繼續惡化”。

2016年，中國在歐洲投資急速增長，在歐盟28國投資額達到350億歐元，更加重了歐盟國家憂慮。為此，德國修改《對外經濟法實施細則》，擴大德國經濟部審查並購案的權力；德國、法國、意大利向歐委會建議擴大歐盟層面對外國投資審查的權限；歐盟要對“16+1合作”旗艦項目—匈塞鐵路鐵路的匈牙利段的招標進行調查；一向自詡“歐洲一體化和全球化捍衛者”的德國，外長終於喊出了“中國在分裂歐洲”，顯示了保護主義在德國開始走強；2017年9月13日，歐委會主席容克在年度“盟情咨文”提出了“歐盟不應做‘幼稚的自由貿易者’，計劃強化歐盟層面外國投資審查，特別是外資對港口、能源、軍事技術企業的收購強化投資審查”，容克的發言雖未直接點名，但直指“中國”的意味十分明確。

“16+1合作”：以構建人類命運共同體團結歐洲

歐洲一體化面臨深層次的困境，即一體化市場和主權分裂的狀況存在著衝突和矛盾。歐洲正處於歷史的十字路口，英國脫歐、加泰羅尼亞獨立風波、“多速歐洲”無法取得共識、一體化的火車頭德國陷入組閣危機，歐洲應以什麼樣的路徑繼續推進一體化進程，歐洲還在苦苦探索。

“‘16+1合作’是中歐全面戰略夥伴關係的重要組成部分和有益補充，完全可以為構建中歐和平、增長、改革、文明四大夥伴關係作出應有貢獻。”早在2015年11月，習近平主席集體會見出席第四次中國—中東歐國家領導人會晤的中東歐國家領導人時，就曾為中國同中東歐國家合作指出方向。

“16+1合作”實施5年多來，給中東歐國家帶來了實實在在的受益。V4四國的經濟增長長期在歐盟內部排名領先，“16+1合作”框架下的一些合作項目為塞爾維亞、馬其頓等巴爾幹國家帶來了眾多就業機會，增加了當地人民的獲得感。正如羅馬國際事務學院東亞研究主任尼古拉·卡薩裏尼所表示的：“歐盟成員應該歡迎來自中國的投資，更多討論的應該是如何面對和與中國相處，而不是如何封堵。目前世界已經出現了很大的變化，發達國家應該拋棄過時的思維。我們應該討論如何接受中國，而不應再先考慮對方是來自華盛頓還是北京。”

實際上，與“16+1合作”的宗旨一樣，不管是“多速歐洲”，還是馬克龍與德國的“重塑歐洲一體化”改革計劃，都是為了促進歐洲經濟更加平衡、更加充分發展，促進共同發展，最終實現“一體化”的目標。

“面對經濟全球化的時代大潮，建設開放型世界經濟已經成為推動世界經濟增長的重要路徑”，中東歐不僅是歐洲的，而且是世界的，不僅需要歐盟，也需要以開放的姿態擁抱世界。中國的發展是世界的機遇，中國是經濟全球化的受益者，更是貢獻者。構建人類命運共同體可能是破解歐洲一體化困境的一個可選方案，“16+1合作”不是在分裂歐洲，是對歐洲一體化的堅定支持，是對一個團結的歐盟、繁榮的歐洲、穩定的歐元的堅定支持。（國家發展改革委國際合作中心首席經濟學家 萬喆）