宅基地改革不是讓城裏人下鄉置業

宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”與承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”有很大的不同。適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城裏人到農村買房置業，更不能在宅基地上建別墅大院、私人會所，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農村，使農民閒置住房成為發展鄉村旅遊、養老等産業的有效載體

今年的中央一號文件提出，完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。針對這一表述，有人以為“放活宅基地和農民房屋使用權”，意味著城裏人可以去鄉下買房置業了；也有人以為，以後可以破除國家的土地利用規劃和用途管制，想怎麼用就怎麼用。筆者認為，宅基地制度改革不是讓城裏人下鄉買房置業，而是要讓閒置農房成為鄉村振興的産業載體、農民增收的鮮活資源，外人不應對農民宅基地有非分之想。

我國農村宅基地的總面積約為1.7億畝，約佔集體建設用地的54%。宅基地是農民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體成員才能在本集體申請宅基地，實行一戶一宅、長期使用。雖然農民房屋的建設費用由自己承擔，但農民的宅基地是無償獲得的，因此農民對宅基地擁有的權能是不完整的。根據法律規定，農民作為宅基地使用權人無權向具有城鎮戶口的城市居民出售自有宅基地以及住房。隨著實踐的發展，我國農村宅基地在使用過程中出現了一些新情況：一方面，每年有大量農民離開農村，出現大量農房、宅基地常年閒置的現象；另一方面，也存在“一戶多宅”“建新不拆舊”以及部分“農二代”“農三代”宅基地取得困難等問題。

應當指出，宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”與承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”有很大不同。對於承包地經營權，國家政策是鼓勵其流轉、鼓勵耕地適度集中的；對於宅基地，政策上不存在鼓勵集中到少數人手裏的問題。因為，宅基地制度是農村集體組織保障其成員居住權的制度，也是集體組織成員權的體現。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利。因此，要嚴格土地用途管制，宅基地不能違規違法買賣。

目前，我國有33個縣在試點宅基地制度改革。其前提是，依法經全國人大常委會對試點地區授權，批准其在試點期間暫停執行某些法律條款。政策是要在法律框架下先行先試，然後再根據試點的情況來決定是否和怎樣修訂法律。前期的試點在保障農民宅基地用益物權、引導農民自願有償退出閒置宅基地、規範宅基地管理和利用、改善村莊環境等方面，取得了積極成效。

適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城裏人到農村買房置業，更不能在宅基地上建別墅大院、私人會所，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農村，使農民閒置住房成為發展鄉村旅遊、養老等産業的有效載體。中央提出宅基地制度改革，目的是進一步盤活宅基地，發展農村新産業新業態，拓寬農民增收渠道。政策的出發點和落腳點是，用好鄉村閒置的宅基地、農房等，讓農民更多分享産業鏈和土地增值收益。

現階段如果放開對宅基地流轉的限制，從短期來看似乎是增加了農民的“融資渠道”，但從長遠看失地農民想重新安家置業勢必十分困難，容易成為影響社會穩定的隱患。可見，宅基地對農民具有重大意義，不能輕易將其轉化成其他性質的土地。只有宅基地使用權人擁有其他合理居住地後，經農民同意，且符合法律要求，才可能轉化成耕地或經營性建設用地。

今後各地要探索宅基地“三權分置”具體形式，不妨結合發展農村新産業新業態，結合返鄉下鄉創業創新等，在實踐中探索盤活利用閒置宅基地和農房增加農民財産性收入的辦法。進城農民的閒置住房，經農民自主選擇同意後，可以按有關法律規定復墾為耕地，整治為生態用地，有些還可以發展旅遊休閒、養生養老等産業。但不管怎麼改，底線是確保農民利益、尊重農民意願。（喬金亮）