促進預算更好體現和落實黨中央決策部署

促進預算更好體現和落實黨中央決策部署
——專家學者解讀人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展

近日，中共中央辦公廳印發了《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這項改革有何重要意義，主要內容是什麼？記者就此採訪了財稅領域專家學者。

加強全口徑審查全過程監管

審查批准預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權。人大依法開展預算審查監督，對規範預算行為、促進依法行政、推動經濟社會發展，發揮了重要作用。

過去政府預算審核管理和人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策關注不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關注不夠。黨的十八屆三中全會提出，預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。

“把政府預算審核管理和人大預算審查監督的重點放在赤字規模和預算收支平衡狀況，容易造成只看結果、沒看起因的情況。人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，實際上就是將審查監督重點向前端拓展，從源頭上消除不合理預算，有利於提高人大預算審查監督的針對性和有效性。”中國財政科學研究院副院長白景明説。

中央財經大學政府預算管理研究所所長李燕教授認為，人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，有利於加強對政府預算的全口徑審查和全過程監管，強化政策對支出預算的指導和約束作用，使預算支出和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，有利於預算安排通過人大審查監督的法定程序更好體現黨和國家的主張、實現人民的願望。

“作為宏觀調控的重要工具，財政政策應該實行逆週期調節。如果將預算審查重點只放在收支平衡和赤字規模上，而沒有關注支出預算與政策的落實，就容易造成順週期問題，也就是在經濟下行時，為完成收入任務可能收‘過頭稅’，加重企業負擔，擾亂市場秩序；而經濟繁榮、收入增加時，往往容易出現該收不收的情況，這又助推了經濟過熱。因此，預算審查重點應該從赤字規模、平衡狀態向支出預算和政策拓展，收入作為預期目標，這有利於財政宏觀調控政策的落實，比如，在經濟下行時，政府應該‘給油’，減少稅收、擴大支出；反之，經濟過熱時，政府則應該‘踩剎車’。”李燕説。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華也認為，《指導意見》的出臺是一個方向性的變化。“從理論上講，預算審查需要關注財政收支的各方面，既包括收入和赤字，也包括支出規模、債務狀況、財政資金配置效率、執行效益等。過去預算審查主要關注前者，這次加強了對後者的審查監督，有利於發揮政策對編制支出預算的指導和約束作用，提高人大預算審查監督的針對性和有效性。”

明確審查監督主要內容

何為支出政策、支出預算？《指導意見》明確，支出政策是政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規定，制定的財政支出安排措施；支出預算是政府按照規定的程序、方法和標準編制的，對各種支出作出統籌安排，並報經本級人民代表大會審查批准後執行的財政支出計劃。人大通過審查監督支出預算和政策，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。

《指導意見》提出，按照黨中央改革部署要求和預算法、監督法規定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管，包括五個方面主要內容：支出預算的總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務。

李燕認為，從支出預算和政策的主要內容上，可以反映出國家的戰略、規劃、政策，以及政府的職責、活動範圍、方向。

“預算是數字化的國家政策。比如，重點支出與重大投資項目的預算安排能夠集中體現支出政策，反映黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實情況。當前，三大攻堅戰、供給側結構性改革、新舊動能轉換、保障和改善民生等，應該成為預算支出的保障重點。而重點支出與重大投資項目往往也是安排預算資金較多的地方，因此，人大加強對其編制和執行情況的監督，督促實現支出績效和政策目標，有利於促進提高財政資金使用效益。”李燕説。

《指導意見》對政府債務問題也作出明確規定，要求硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規範舉債融資行為。地方政府債務審查監督要重點審查地方政府債務納入預算管理的情況。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

“2015年起實施的新預算法為地方政府規範舉債開了前門，由此，正式建立了包括舉債方式、債務發行、債務預算管理、應急處置、債務公開等環環相扣的地方政府規範舉債制度體系。近年來不規範的地方政府融資行為仍時有發生，現在必須當機立斷加強管理、嚴控風險放大。”白景明表示。

《指導意見》還要求，加強對政府預算收入編制的審查。政府預算收入編制要與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接，根據經濟政策調整等因素科學預測。強化對政府預算收入執行情況的監督，推動嚴格依法徵收，不收“過頭稅”，防止財政收入虛增、空轉。推動依法規範非稅收入管理。

專家一致認為，在人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的同時，預算收入應從約束性轉向預期性，這樣有利於加強人大對政府預算的審查監督，也有利於改善政府宏觀調控、促進依法治稅。（記者 曾金華 張雪）