司法部關於《水下文物保護管理條例（修訂草案送審稿）》公開徵求意見的通知

為了增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，現將文化和旅遊部報請國務院審議的《水下文物保護管理條例（修訂草案送審稿）》（以下簡稱送審稿）及其説明公佈，徵求社會各界意見。公眾可以登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網、中國法律服務網，關注司法部微信公眾號查看送審稿及其説明。有關單位和各界人士可以在2019年4月18日前，通過以下3種方式提出意見：

1.登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網或者中國法律服務網，進入首頁主菜單的“立法意見徵集”欄目提出意見。

2.通過信函方式寄至：北京市朝陽區朝陽門南大街6號司法部立法一局，郵編100020，並請在信封上註明“水下文物保護管理條例修訂徵求意見”字樣。

3.通過電子郵件將意見發送至：shuixiawenwu@chinalaw.gov.cn。

司法部
2019年3月19日

《中華人民共和國水下文物保護管理條例》修訂草案 （送審稿）

第一條【目的和依據】為了加強對水下文物的保護管理，根據《中華人民共和國文物保護法》等法律，制定本條例。

第二條【定義】本條例所稱水下文物，是指遺存于下列水域的具有歷史、藝術和科學價值的人類文化遺産：

（一）遺存于中國內水、領海內的一切起源於中國的、起源國不明的和起源於外國的文物；

（二）遺存于中國領海以外依照中國法律由中國管轄的其他海域內的起源於中國的和起源國不明的文物；

（三）遺存于外國領海以外的其他管轄海域以及公海區域內的起源於中國的文物。

前款規定內容不包括一九一一年以後的與重大歷史事件、革命運動以及著名人物無關的水下遺存。

第三條【管轄權】本條例第二條第（一）、（二）項所規定的水下文物屬於國家所有，國家對其行使管轄權；本條例第二條第（三）項所規定的水下文物，國家享有辨認器物物主的權利。

第四條【政府職責】國務院文物行政部門主管全國水下文物保護工作，統一規劃重要的水下文物的考古調查、發掘，並指定專門機構組織實施。

地方各級人民政府負責本行政區域內的水下文物保護管理工作。縣級以上地方人民政府文物行政部門對本行政區域內的水下文物保護實施監督管理。縣級以上人民政府有關行政部門在各自職責範圍內，負責有關的水下文物保護管理工作。

對於海域內的水下文物，國務院文物行政部門可以指定地方文物行政部門代為負責保護管理工作。

第五條【文物保護單位】根據水下文物的價值，縣級以上人民政府可以依據《中華人民共和國文物保護法》第二章規定的有關程序，核定公佈各級文物保護單位。

第六條【水下文物保護區】省、自治區、直轄市人民政府可以將水下文物分佈較為集中、需要整體保護的水域劃定公佈為水下文物保護區，制定具體保護措施並公告施行。

劃定水下文物保護區，應當徵求省、自治區、直轄市人民政府有關部門和水域管理使用單位的意見，並與有關規劃相協調。涉及軍事管理區的，應當徵求國家軍事主管部門的意見。

省、自治區、直轄市人民政府可以根據水下文物的考古工作進展或者水下文物分佈的實際變化，對水下文物保護區的範圍作出調整。

第七條【禁止行為】嚴禁盜撈、哄搶、私分、藏匿、倒賣、走私水下文物等行為。嚴禁對水下文物進行商業性打撈。

任何單位或者個人不得在文物保護單位的保護範圍內進行其他建設工程或者爆破、鑽探、挖掘，以及危及水下文物安全的捕撈、採砂、排污、傾廢等活動。因特殊情況需要進行其他建設工程或者上述活動的，應當依法履行報批程序，並保證水下文物的安全。

第八條【發現報告和處置制度】任何單位或者個人以任何方式發現疑似本條例第二條第（一）、（二）項所規定的水下文物，應當立即停止有可能影響水下文物安全的活動，並及時報告國務院文物行政部門或者所在地地方人民政府文物行政部門；已經打撈出水的，應當及時上交所在地地方人民政府文物行政部門。

文物行政部門接到發現水下文物的報告後，應當按照《中華人民共和國文物保護法》相關規定，提出處理意見。縣級以上地方人民政府應當根據文物行政部門的處理意見，採取措施保護水下文物，如有必要，應當協調有關部門在水下文物所在水域開展巡查。

第九條【考古工作】在中國管轄水域進行水下文物的考古調查或者發掘活動，應當以文物保護和科學研究為目的。任何單位進行水下文物的考古調查或者發掘活動，應當取得考古發掘資質證書，並應當向國務院文物行政部門提出申請。申請材料應當包括工作計劃書和所在地省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門出具的意見。國務院文物行政部門應當自收到申請材料之日起30個工作日內，作出准予許可或者不予許可的決定，徵求社會科學研究機構及其他科研機構和有關部門意見所需時間不計算在期限內。

外國國家、國際組織、外國法人或者自然人在中國管轄水域進行水下文物的考古調查或者發掘活動，應當採取與中方合作的方式進行。中方合作單位應當向國務院文物行政部門提出申請，申請材料應當包括中外合作單位合作意向書、工作方案和所在地省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門出具的意見。國務院文物行政部門收到申請材料後，應當會同社會科學研究機構進行初步審查，並按照國家有關規定送請有關部門審查；審查合格的，報請國務院特別許可。

第十條【考古工作】任何單位進行水下文物的考古調查或者發掘活動，應當遵守相關法律、法規，接受有關主管部門的管理；遵守水下考古、潛水、航行等規程，確保人員和水下文物的安全；防止水體的環境污染，保護水下生物資源和其他自然資源不受損害；保護水面、水下的一切設施。

第十一條【配合基本建設工程考古】在有可能遺存水下文物的水域進行大型基本建設工程，應當事先報請省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門組織進行考古調查；需要配合建設工程進行考古發掘的，應當依法報批。

建設工程中發現水下文物的，應當立即停止施工作業並保護現場，報告所在地地方人民政府文物行政部門並配合製定保護措施。遇有重要發現的，應當及時報告國務院文物行政部門。

第十二條【出水文物保護利用】打撈出水或者考古發掘出水的文物，應當由所在地地方人民政府文物行政部門或者從事考古發掘的單位及時登記造冊，妥善保管。

國務院文物行政部門根據有效利用、統籌兼顧的原則，指定國有文物收藏單位收藏出水文物。經依法批准，從事考古發掘的單位可以保留少量出水文物作為科研標本。

第十三條【水下文物執法】沿海水域的水下文物執法統一由海上執法部門開展。內陸水域的水下文物巡查由水域管轄部門負責開展。公安機關、文物行政部門負責處理水下文物違法犯罪行為。

縣級以上人民政府文物行政部門應當與公安機關、海洋、司法等有關部門會商，加強水下文物執法信息共享。

第十四條【水下文物利用】利用水下文物資源，應當符合相關法律法規規定。在確保人員和文物安全的前提下，可以依託文物保護單位或者水下文物保護區，設立水下考古遺址公園。

第十五條【獎勵和處罰】保護水下文物有突出貢獻，符合《中華人民共和國文物保護法》規定情形的，依法給予表彰、獎勵。

違反本條例規定，具有盜撈、藏匿、私分、倒賣、走私水下文物等情形，構成犯罪的，依法追究刑事責任，並沒收違法所得；尚不構成犯罪的，由公安機關或者海關依照有關法律、法規給予處罰。

違反本條例第七條第二款、第十一條規定的，由縣級以上人民政府文物行政部門責令改正，造成嚴重後果的，對個人處1萬元以上5萬元以下的罰款，對單位處5萬元以上50萬元以下的罰款。

第十六條【法律責任】相關部門和國家機關工作人員，違反本條例規定濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予政務處分。

第十七條【實施日期】本條例自發佈之日起施行。

《中華人民共和國水下文物保護管理條例修訂草案》（送審稿）起草説明

《中華人民共和國水下文物保護管理條例》（以下簡稱《水下條例》）頒布于1989年，至今已實施30年，是國際範圍內較早的水下文物保護立法。它確立的保護原則、保護手段等，對於遏制水下文物盜撈、規範水下文物考古、加強水下文物保護管理等都發揮了重要作用，促進了我國文物事業發展。

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，水下文物保護的形勢發生了很大變化，保護管理工作中存在的新老問題亟待解決。一是水域大型基本建設工程特別是涉海工程大幅增加，很多沒有開展前期考古調查或者發掘，對水下文物造成嚴重威脅。二是水下文物保護執法機制不暢、工作滯後，導致無法對水下文物違法犯罪行為進行持續打擊和震懾，造成一些地區盜撈、走私水下文物現象較為嚴重。三是隨著國家海洋戰略的實施，海洋功能區劃逐步建立完善，水下文物保護尚未與之有效銜接。與此同時，水下文物保護日益受到社會關注。無論持續多年的“南海Ⅰ號”保護髮掘，還是近年開展的西沙海域考古、黃海海域“致遠艦”“經遠艦”考古工作等，都對水下文物保護管理提出了更高要求。

黨中央、國務院高度重視文物保護利用。黨的十八大以來，習近平總書記對文物工作作出系列重要指示批示，特別是對南海水下文化遺産保護的重要批示，為做好水下文物保護管理工作提供了基本遵循。2016年，國務院印發《關於進一步加強文物工作的指導意見》，明確要求加快推進《水下條例》修訂工作。

一、修訂工作過程

2016年以前，國家文物局組織有關機構和專家，赴海南、福建、廣東、湖北等地開展調研，深入了解，對《水下條例》實施中存在的主要問題進行系統分析和論證。國家文物局水下文化遺産保護中心組織翻譯、全面梳理國外水下文物保護法律、法規，與有關高校合作開展水下文物保護法律制度研究。

2016年以來，國家文物局將《水下條例》修訂列入中央巡視整改工作方案，工作進度明顯加快。組織有關單位起草《水下條例》修訂專家建議稿，經多次調研論證、反復研究修改，廣泛徵求文物行政部門意見，形成了《水下條例》修訂草案（徵求意見稿）。2017年12月、2018年7月，國家文物局兩次徵求中央有關部門意見，2018年2月向社會公開徵求意見，對《水下條例》修訂草案（徵求意見稿）沒有重大分歧。2018年7月，國家文物局召開專家論證會，對《水下條例》修訂草案進行了一次全面審查，全國人大常委會法工委、中宣部、司法部、文化和旅遊部等部門相關負責同志和有關專家參加。近期，國家文物局根據司法部的意見，再次組織對修訂草案進行了審核，形成了《水下條例》修訂草案（送審稿）。

二、修訂基本原則

在《水下條例》修訂過程中，國家文物局遵循以下原則：

一是堅持文物保護基本要求與水下文物保護特殊性的統一。嚴格按照《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）等法律的規定，貫徹落實中央對文物工作的有關部署，結合水下文物保護管理工作的特殊性，對《水下條例》內容進行補充完善。

二是堅持現實可行性與未來前瞻性的統一。在基本保持現有水下文物保護管理體系的基礎上，重點針對水下文物保護難度大、執法困難多等問題，將多年來工作實踐中普遍認同的經驗做法上升為法律制度，同時對水下文物保護管理工作作出前瞻性和拓展性的規定。

三是堅持水下文物保護與利用的統一。本次修改重點增加了加強水下文物保護的具體舉措，同時也適當增加了發揮水下文物作用的相關內容。

三、修訂主要內容

《水下條例》修訂草案基本維持原有章節結構，主要修改內容包括：

（一）根據《文物保護法》有關規定，對水下文物保護職責劃分、文物保護單位制度、發現報告制度與現場看管措施、基本建設工程中的水下考古、出水文物登記入藏等內容和程序進行補充。（第四、五、八、十一、十二條）

（二）根據水下文物考古工作的特殊性和現狀，明確由國務院文物行政部門統一規劃並指定專門機構組織實施，根據有效利用、統籌兼顧的原則指定收藏出水文物，體現水下文物保護的國家屬性，防止地方利益對水下文物保護管理工作造成不必要的干擾。（第四、十二條）

（三）結合水下文物保護實際，進一步明確水下文物保護區的劃定公佈程序和保護要求，並允許進行調整，便於地方操作執行。（第六條）

（四）根據《文物保護法》等法律規定，結合水下特點，增加了水下文物保護的禁止條款和文物保護單位保護範圍內的限制措施；借鑒聯合國教科文組織《保護水下文化遺産公約》，明確規定禁止商業性打撈。（第七條）

（五）根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，明確水下文物考古發掘、涉外水下文物考古調查發掘兩項行政許可的主體、程序、辦理期限等內容。（第九條）

（六）根據中央機構改革精神和水下文物保護執法工作現實需要，明確規定水下文物執法巡查的責任主體和部門會商機制。（第十三條）

（七）貫徹落實黨中央關於讓文物活起來的精神，增加水下文物利用的內容。（第十四條）

（八）根據《文物保護法》《中華人民共和國監察法》等法律規定，進一步明確了違反本條例的法律責任，增加政務處分內容。（第十五、十六條）

（九）對《水下條例》中的一些概念和表述進行了規範。