就業規模不斷擴大 就業形勢長期穩定——新中國成立70週年經濟社會發展成就系列報告之十九

就業規模不斷擴大 就業形勢長期穩定
——新中國成立70週年經濟社會發展成就系列報告之十九

就業是最大的民生。新中國成立70年來，黨中央、國務院始終把就業工作擺在經濟社會發展的突出位置，保持了就業形勢長期穩定，促進了就業總量持續增長，就業結構調整優化，就業質量顯著提升，勞動力市場不斷完善，對穩定經濟社會全局和改善人民生活發揮了重大積極作用。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，實施就業優先政策，深化就業創業體制機制改革，不斷強化各方面重視就業、支持就業的導向，實現經濟發展與擴大就業良性互動，在推動高質量發展中創造更多高質量就業機會，為經濟社會持續健康發展發揮了重要支撐作用。

一、就業規模不斷擴大

新中國成立70年來，就業總量從1949年的1.8億人增加到2018年的7.8億人，擴大了3.3倍，其中城鎮就業達到4.3億人，比1949年增加了27.3倍。

（一）從新中國成立到50年代：就業人數迅速增長。1949年，全國就業人員18082萬人，其中城鎮就業人員1533萬人，城鎮大量勞動力處在失業狀態。各級政府在採取多種措施控制失業的同時，積極發展經濟努力擴大就業。1952年，城鎮就業人員迅速增加到2486萬人。第一個五年計劃期間，國家開始了大規模的經濟建設，有效帶動了就業規模的迅速擴大。到“一五”結束的1957年，全國就業人員達到23771萬人，比1949年增加了5689萬人，年均增長3.5%。城鎮就業增長更快，1957年城鎮就業人員達3205萬人，比1949年增長一倍以上，年均增長9.7%。

（二）從“大躍進”到改革開放前：就業人數緩慢增長。從1958年開始，我國經濟建設在曲折中發展，就業規模波動較大、增長緩慢。1958年，城鎮就業人員一年“躍進式”地增加近2100萬人，而1961和1962兩年，又“急退式”地每年減少近800萬人。1978年，全國就業人員40152萬人，城鎮就業人員9514萬人，20年間，年均分別只增長了2.1%和3.0%，增速明顯減慢。

（三）改革開放後：城鎮就業持續較快增長。改革開放以來，黨和政府堅持以人民為中心，採取多種措施創造就業崗位，實現了經濟發展與擴大就業有效聯動。2018年，全國就業人員達77586萬人，其中城鎮就業人員達43419萬人，比1978年增長了3.6倍，年均增長3.9%。尤其是黨的十八大以來，在經濟發展進入新常態和16-59歲勞動年齡人口開始減少的背景下，黨中央實施就業優先政策，大力發展服務業，突出創業帶動就業，全國城鎮就業總量增加了6300多萬人，平均每年增加1000萬人以上。

二、就業結構不斷優化

新中國70年來，我國就業的城鄉結構、産業結構、所有制結構不斷持續優化，就業人員的受教育水平也大幅度提高。

（一）城鎮就業比重過半。1949年，全國城鎮就業人員僅佔全國就業人數的8.5%，大部分勞動者在鄉村就業。新中國成立後，隨著國民經濟的逐步恢復特別是工業化進程加快，吸引了大量農村勞動力到城鎮就業。1978年，城鎮就業人員達9514萬人，佔全國就業人員比重升至23.7%。30年間，城鎮就業比重增加15.2個百分點，平均每年提高0.5個百分點。改革開放極大解放和發展了生産力，釋放了勞動力市場的活力，城鎮就業人員迅速增加。2014年城鎮就業比重首次超越鄉村，達到50.9%。2018年，城鎮就業人員達43419萬人，佔全國就業人員比重進一步提高到56.0%，較改革開放之初增加了32.3個百分點，平均每年提高0.8個百分點。

（二）第三産業成為吸納就業最大産業。新中國成立之初，我國工業基礎薄弱、服務業發展滯後，絕大多數勞動者以農業為生。1952年第一産業就業人員佔比達83.5%，第二、三産業就業人員佔比僅分別為7.4%和9.1%。隨著門類比較齊全的現代工業基礎初步形成，第二、三産業就業人員迅速增加。1978年，第一産業就業人員佔比降至70.5%，第二、三産業就業人員佔比分別提升至17.3%和12.2%。

改革開放以後，第三産業在1994年和2011年分別超過第二産業和第一産業，成為吸納就業人數最多的産業，第一産業在2014年成為就業人數佔比最少的産業。2018年，我國三次産業就業人員分別為20258萬人、21390萬人和35938萬人，佔比分別為26.1%、27.6%和46.3%，服務業佔主導的現代模式逐步形成，就業結構更加優化。特別是黨的十八大以來，服務業蓬勃發展，2013-2018年佔就業人員比重平均每年增加1.7個百分點，比1978-2012年加快約1.0個百分點。

（三）非公有制經濟成為城鎮就業主渠道。新中國成立時，個體私營經濟在國民經濟中還佔有較大比重，個體勞動者佔城鎮就業人員的47.2%。1956年底，資本主義工商業社會主義改造基本完成，公有制經濟成為我國的經濟基礎，個體私營經濟全面萎縮。1978年，城鎮9514萬就業人員中僅有個體就業人員15萬人，其餘就業人口都集中在國有和集體單位。改革開放以來，非公有制經濟就業人數迅速增長。2018年，城鎮非公有制經濟就業人員佔比從1978年的0.2%提高到83.6%，其中，城鎮私營企業、個體就業人員分別為13952萬人、10440萬人，分別佔城鎮就業人員的32.1%、24.0%。

（四）就業人員素質大幅度提高。新中國成立時，我國的文化教育十分落後，勞動者普遍處在文盲半文盲狀態，接受過高等教育的人更是鳳毛麟角，通過發展正規學校教育，舉辦“掃盲班”、“夜校”等多種形式，勞動者的文化素質快速提高。改革開放後，教育事業的發展促進國民素質顯著提升，加之市場導向就業機制的逐步形成，勞動者為了提升在勞動力市場中的競爭力，也更加注重自身素質的提高。據初步測算，2018年就業人員與1982年相比，大專及以上受教育程度人員佔比由0.9%上升到20.1%；高中受教育程度人員佔比由10.5%提高到18.0%；初中受教育程度人員佔比由26.0%提高到43.2%；小學及以下受教育程度人員佔比由62.6%下降到18.7%。

三、就業質量顯著提升

新中國70年來，尤其是改革開放以來，在就業總量增加和結構優化的同時，就業質量也逐漸受到重視。黨的十八大以來更加突出強調要推動高質量就業，在經濟發展和政策措施的帶動下，就業質量顯著提升。

（一）工資收入快速增長。改革開放前，我國平均工資增長較慢，1952-1978年，全部職工平均工資從445元增加到615元，增長了38.2%，扣除物價因素，實際僅增長10.3%。改革開放後，經濟發展不斷邁上新臺階，再加上政府出臺最低工資標準等一系列政策措施，城鎮就業人員平均工資快速增長。2018年，我國城鎮非私營單位就業人員平均工資達到82461元，是1978年的134倍，年均增長率達到13.0%，扣除物價因素，實際增長了18.3倍，年均實際增長率為7.7%。

（二）就業穩定性不斷提高。改革開放破除固定工限制，打破“鐵飯碗”，搬掉“鐵交椅”，實行勞動合同制度，促進勞動力的流動，激發了勞動者的創造力。但與此同時，也逐漸出現了企業利用自身的強勢地位不簽訂勞動合同，隨意解僱員工等現象。國家不斷完善相關法律法規，加強勞動執法力度，規範勞動合同的簽訂，在保持勞動力市場活力的同時，就業穩定性不斷提高。據人力資源社會保障部統計，2018年全國企業勞動合同簽訂率達90%以上，全國經人力資源社會保障部門審查並在有效期內的集體合同累計為175萬份，覆蓋職工1.55億人。

（三）工作生活更加平衡。新中國剛成立時，我國實行單休工作制，全年法定休息日共計59天。改革開放後，為充分保障職工休假權利，經過多次完善，最終形成雙休工作制，再加上法定節假日和帶薪年假後全年休息日可達120天以上。近年來，國家先後出臺了一系列法律法規對工時制度、加班費用等進行明確規定，企業用工更加規範，超時用工得到緩解，有效減輕了勞動者工作負擔，2018年底，我國企業就業人員周平均工作時間為46.0小時。

（四）勞動保障持續加強。新中國成立70年來，我國的勞動保障制度經歷了從無到有、從城鎮到農村、從企業職工到城鄉居民、從不完善到比較完善的發展過程，實現了從單位福利向統籌互濟的社會保險的轉變，世界上人口最多的國家建立起了比較健全的勞動保障制度。2018年，全國參加基本養老保險人數由1989年的5710萬人增加到94293萬人；參加基本醫療保險人數由1993年的290萬人增加到134452萬人；參加失業保險人數由1992年的7443萬人增加到19643萬人；參加工傷保險人數由1993年的1104萬人增加到23874萬人；參加生育保險人數由1993年的557萬人增加到20434萬人。

四、就業形勢保持長期穩定

70年來，我國始終面臨著巨大的就業壓力，黨中央、國務院也始終把就業作為頭等大事，針對不同發展時期面臨的不同就業壓力，及時採取了不同的就業政策，改革就業管理體制，就業矛盾得到妥善化解，穩定了就業大局，就業形勢保持長期的基本穩定。

（一）迅速解決舊中國遺留下來的就業問題。新中國成立的1949年，全國城鎮失業人員達到474.2萬人，失業率高達23.6%。黨和政府採取多項穩定就業的措施，對原政府公職人員和官僚資本主義企業僱員實行“包下來”的政策，對私營工商業實行“公私兼顧，勞資兩利”的扶持政策，對原有失業人員採取“以工代賑”、“生産自救”等措施進行安置，並採取招收就業、介紹就業和自行就業相結合等多種方式擴大就業。到1952年，城鎮失業人員減少到376.6萬人，失業率下降到13.2%。隨著第一個五年計劃的順利實施，就業狀況進一步好轉，到“一五”結束的1957年，城鎮失業率進一步下降到5.9%。

（二）及時處理返城知青就業問題。改革開放之前，上山下鄉的知識青年大量集中返城，1975-1979年的返城知青就超過1000萬人，城鎮就業壓力逐漸加大。1979年，城鎮累計待業人員達到1500萬人，僅在勞動部門登記的城鎮失業人員就有568萬人，城鎮登記失業率達到5.4%。1980年，黨中央提出“三結合”就業方針，採取了勞動部門介紹就業、勞動者自願組織起來就業和自謀職業相結合的一系列政策措施，這是我國就業理論和就業政策的重大突破，標誌著我國開始了就業管理體制的改革。新政策實施後迅速解決了當時的城鎮就業矛盾。1982年，城鎮登記失業率下降到3.2%，全國多數地區已基本解決了返城知青在內的城鎮失業問題，1984年登記失業率進一步下降到1.9%。

（三）妥善化解下崗職工再就業問題。隨著市場經濟體制的逐步建立，國企冗員問題日益突出，減員增效成為國企解困的重要方式。1998-2002年間，國企下崗職工累計為2023萬人，再加上1998年以前累積的下崗人員，國有企業下崗人員總量達到2715萬人。黨和政府在保障下崗職工的基本生活的同時，制定實施了稅費減免、小額擔保貸款、培訓補貼、就業服務等一系列政策，促進下崗失業人員再就業。1998-2005年間，全國共有1975萬國有企業下崗人員實現了再就業。到2005年底，國企下崗人員存量已由最高峰的650多萬人下降到61萬人，國有企業職工集中下崗對我國城鎮就業造成的衝擊基本消除。

（四）積極應對經濟增速換擋面臨的就業新形勢。黨的十八大以來，面對就業總量壓力龐大，結構性矛盾突出，經濟增長由高速轉向中高速的局面，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握就業工作規律，在充分發揮傳統動能增加就業的同時，積極培育壯大新動能，大力發展服務業，優化營商環境，鼓勵創業創新，支持民營企業和小微企業發展，就業形勢持續保持穩定。2013-2018年，高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業得到保障，新就業形態、就業新機會不斷涌現；全國城鎮每年新增就業都在1300萬以上；全國城鎮調查失業率穩定在5.0%左右的較低水平，城鎮登記失業率也保持在4.0%左右；勞動力市場運行平穩，求人倍率持續保持在1.0以上。

五、勞動力市場逐步建立完善

計劃經濟時代，我國形成“統包統配”的就業管理體制，勞動力市場幾乎完全消失。改革開放拉開了中國經濟體制改革的序幕，隨著“三結合”就業方針的提出，城鄉私營經濟、外商投資企業的快速發展，國有企業勞動用工自主權的逐步擴大，勞動力市場迅速發展。

（一）勞動力市場法律體系日益完善。1993年，黨的十四屆三中全會的決議中，明確提出要建立社會主義市場經濟體制，培育和發展勞動力市場。此後，我國先後制定實施了一系列配套法律法規，確立了市場導向的就業機制的法律地位。1995年實施的《勞動法》，明確了勞動關係各主體的法律地位，以法律的形式規定各類企業實行全員勞動合同制，保障了企業自主用工、個人自主擇業的權利，為勞動力市場的建設奠定了堅實法律基礎。2008年我國實施《就業促進法》，明確了就業工作在經濟社會發展中的突出地位，強化了政府促進就業的責任，完善了市場導向就業機制，為積極就業政策的長期實施提供了法律保障。2008年《勞動合同法》的實施，完善了勞動合同制度，明確勞動合同雙方當事人的權利和義務，有利於構建併發展和諧穩定的勞動關係。

（二）勞動力市場的決定性作用不斷增強。經過幾十年的培育和發展，我國的勞動力市場逐步走向成熟，市場機制在人力資源配置方面的決定性作用不斷加強。一是就業渠道多元化，通過私營企業、外資企業、自主創業和各類新就業形態實現就業的勞動者越來越多，大量農村勞動力選擇進城就業。二是就業形式多樣化。許多新就業形態不再有硬性的時間、地點的限制，兼職就業、自由職業、網絡平臺就業等不斷出現。三是就業觀念市場化。勞動者願意為獲得就業崗位或更高收入而進行流動，打破了城鄉、地區、行業和所有制的界限，自主擇業、自主創業、終身學習等新就業觀念也越來越流行。

（三）就業政策和服務體系不斷豐富發展。我國從2002年開始確立積極就業政策體系的基本框架，到2005年積極就業政策進一步擴展，再到2008年應對國際金融危機形成更加積極的就業政策，演進到黨的十八大以來更加突出創業和就業緊密結合、支持發展新就業形態，積極就業政策不斷升級。隨著全國月度勞動力調查制度的建立完善，正式對外發佈城鎮調查失業率，就業指標體系和就業狀況評估體系更加完善，為制定就業政策提供了重要依據。目前，我國已逐步建立起覆蓋省、市、縣、街道（鄉鎮）、社區（村）的五級公共就業服務網絡，覆蓋城鄉的公共就業服務體系基本形成。2018年底，全行業共有人力資源服務機構3.57萬家，幫助2.28億人次勞動者實現了就業、擇業和流動服務。

新中國成立70年來，我們黨團結帶領全國人民在就業領域取得了一系列輝煌成就，就業管理體制發生了翻天覆地的變化，中國特色的勞動力市場日益完善，就業人員大幅度增加，就業形勢保持了長期穩定。但我國就業總量壓力依然較大，結構性矛盾依然突出，妥善應對就業問題仍是一項長期複雜的艱巨任務。讓我們更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關於就業工作的一系列重要論述，堅持市場導向的就業改革不動搖，堅持政府促進就業的責任不放鬆，堅持發展經濟與擴大就業良性互動不偏離，堅持統籌城鄉就業發展不停步，堅定信心，真抓實幹，為推動實現更高質量和更充分就業而努力奮鬥。

（國家統計局人口司）