國家發展改革委有關負責人就港口反壟斷調查答記者問

規範港口生産經營行為 降低進出口物流成本
促進實體經濟持續健康發展
——國家發展改革委有關負責人就港口反壟斷調查答記者問

近日，國家發展改革委公佈了部分港口企業按照反壟斷調查要求進行整改的有關情況。記者就此採訪了國家發展改革委有關負責人。

問：請介紹一下此次對港口開展反壟斷調查的基本情況。

答：按照黨中央、國務院關於持續為實體經濟減負、激發市場活力和社會創造力的宏觀調控要求，根據有關方面的反映和舉報，國家發展改革委會同交通運輸部，從今年4月中旬起，依法對上海港和天津港開展了反壟斷調查。

此次調查持續了近兩個月的時間，從有關省份抽調100余名執法人員，調查走訪了港口及其下屬企業、上下游相關經營者等100余家市場主體，深入細緻地了解了有關情況，查明了港口涉嫌違反《反壟斷法》的主要行為。在此基礎上，國家發展改革委會同交通運輸部、中國港口協會于9月22日聯合召開會議，要求全國沿海39個港口都要對照此次反壟斷調查發現的問題，進行自查自糾和切實整改。其中，19個規模以上港口的整改方案報國家發展改革委審核。從目前有關港口上報的自查自糾情況看，多數港口認識深刻，進行了全面自查，並制定了切實可行的整改措施。

問：調查中發現港口生産經營中涉嫌違反《反壟斷法》的行為主要有哪些？

答：由於所處地理位置不同，不同的港口有不同的腹地，相互之間的競爭關係不強。每一個港口在一定的地域範圍內，都具有較強的市場力量。換言之，這個範圍內的貨物經由當地港口運輸，最具有經濟合理性，從而導致船公司和貨主對其高度依賴。此次調查中發現，港口普遍存在以下三個方面問題：

第一，要求船公司使用本港下屬企業提供的拖輪、理貨、船代等服務。拖輪、理貨和船代是船舶在港口進行停靠和裝卸作業時需要的一些輔助性業務，市場本來是放開的。但調查中發現，港口通過簽署格式合同、不開放信息端口、為不同公司劃分市場等方式，限定或者變相限定船公司只能接受港口下屬企業提供的服務。

例如，在拖輪方面，有的港口與船公司簽署合同中設置由港口下屬企業提供服務的格式條款；有的港口在船舶信息申報系統中，根本沒有設置拖輪公司選項，實質上剝奪了船公司對於拖輪公司的自由選擇權。在理貨方面，有的港口不允許非下屬企業進入港口開展業務，有的則直接為理貨公司劃分了市場。在船代方面，有的港口在內貿、中轉等領域，不開放信息端口，使得船公司只能選擇港口下屬企業。這些做法完全排除了港口內相關服務市場的競爭，涉嫌構成限定交易行為，導致相關服務價格高企，不合理增加了實體經濟運行成本。

第二，對不可競爭的本地外貿集裝箱業務，收取遠高於競爭性國際中轉集裝箱的裝卸作業費。總體來看，在港口運輸的外貿集裝箱分為兩類：一種是以港口為出發地或者目的地的，可稱之為本地集裝箱；還有一種是在港口中轉，換船運輸至其他港口的，可稱之為國際中轉集裝箱。對港口而言，這兩類集裝箱在成本和面臨的競爭條件方面，均存在顯著差異。從成本來看，國際中轉集裝箱由於裝卸次數更多，成本相對高；本地集裝箱的成本則相對較低。因此，在政府定價時期，國際中轉集裝箱的裝卸費用定價高。但從面臨的競爭條件來看，本地集裝箱受運輸距離限制，貨主難以選擇其他港口運輸，港口面臨的競爭約束很小；對國際中轉集裝箱則不需考慮港口與貨物最終目的地之間的距離，在不同港口中轉差別不大，港口面臨的競爭環境非常激烈，甚至還面臨周邊其他國家港口的競爭。

調查顯示，由於競爭環境和壓力不同，很多沿海港口在兩種集裝箱裝卸費用上，採取了不同的定價策略。國際中轉集裝箱雖然裝卸成本高，但由於競爭較為激烈，很多沿海港口均制定了較低的價格。而對本地集裝箱，由於港口面臨的競爭約束較小，其收費水平顯著高於國際中轉集裝箱的水平，中間的差距高達2—3倍。這種依靠市場支配地位抬高價格的做法，涉嫌構成《反壟斷法》禁止的不公平高價行為。

第三，向交易對象附加強制服務、不競爭條款、忠誠條款等不合理交易條件。很多港口利用其在相關市場的支配地位，在與船公司和貨主交易時附加了一些不合理的交易條件。例如，有的港口將本應由貨主自主決定是否需要的拆箱理貨服務，設置為碼頭提箱放行的前置條件。貨主需要提箱，必須先進行拆箱理貨並支付相關費用，增加了貨主負擔。有的港口在與船公司簽署的合同中，要求船公司將其作為周邊港口的中轉港，並且保證海運費不高於周邊港口相應航線的海運費水平。這些條款都與港口和船公司的交易本身無關，是不對等和不合適的，涉嫌構成附加不合理交易條件行為。

問：港口的這些行為對我國經濟發展有哪些不利影響？

答：部分港口的這些行為，排除和限制了市場競爭，增加了實體經濟的運行成本，也不利於港口自身做大做強，不能適應對外開放和經濟發展的需要。

首先，增加了實體經濟的運行成本。一是在市場已經放開的拖輪、理貨、船代等領域，由於港口的限定交易行為，使得相關市場完全缺乏有效競爭，服務價格高企。我們進行了對比。以理貨為例，在南方一些港口，理貨市場已經充分競爭，集裝箱船舶理貨價格已低至5元/箱。而在一些市場競爭不充分的港口，船舶理貨價格還高達18—22元/箱，差距達3—4倍。二是對本地集裝箱收取的裝卸費用過高。這部分費用由港口直接向船公司收取，再由船公司向貨主收取，費用過高也增加了實體經濟的負擔。三是強制要求交易對象接受一些不必要的服務，如有的港將拆箱理貨作為提箱的必備條件，並支付有關費用，不合理增加了相關經營者的生産經營成本。

其次，影響了公平透明的營商環境。港口是國家重要的基礎設施，也是一個複雜的業務系統。在這個系統中，有的業務只能由港口完成，如船舶的靠泊和裝卸業務；有的業務已經引入市場競爭，可以由港口之外的其他市場主體完成，拖輪、理貨、船代等業務都屬於這一類。很多港口在這些已經形成競爭的業務上，只允許自己下屬企業提供服務，而不允許其他社會資本進入，人為製造了市場壁壘，沒有形成對各類市場主體“權利平等、機會平等、規則平等”的準入環境，不利於充分激發市場主體活力，使市場在資源配置中起決定性作用，增強經濟發展的內生動力。

最後，不利於港口自身做大做強。競爭是企業發展的根本動力。只有在競爭的壓力下，企業才有動力積極創新，提升生産經營效率。在這次調查中發現，港口與交易對象簽署忠誠條款，甚至是不競爭條款，以此來逃避市場競爭。這種做法雖然在短期內可以維護自身的市場地位，獲取更高收益，但從長遠看，勢必會削弱企業創新發展的動力，不利於企業自身做大做強，也會降低經濟運行的效率。

問：港口將採取哪些措施，對上述行為進行整改？

答：目前大多數港口都研究制定了整改方案。上海港、天津港、寧波舟山港、青島港等主要港口對有關問題進行了全面規範，大幅調降了外貿集裝箱裝卸作業費水平；唐山港、黃驊港、威海港、日照港、連雲港港、北部灣港等港口也對自查出的有關問題，制定了整改措施。這些措施主要包括：

一是全面開放拖輪、理貨和船代市場。港口要充分尊重船公司及其船舶代理選擇拖輪公司的自主權，為拖輪公司公平競爭創造條件。廢止關於劃分理貨市場的備忘錄或者約定，不限制任何理貨公司在港口開展業務，由船公司自主選擇理貨公司。在船代方面，港口也將暢通渠道，允許並鼓勵船公司通過其下屬公司之外的渠道，報送船舶信息。

二是合理調降外貿進出口集裝箱裝卸費。上海港、天津港、寧波舟山港和青島港將從2018年起下調外貿進出口集裝箱裝卸費用，下調幅度在10—20%左右，每年可降低進出口物流成本約35億元。以20尺重箱為例，上海港將從現有的595.5元/箱降至480元/箱，下調幅度為19.4%；天津港將從現有的530.3元/箱降至470.3元/箱，下調幅度為11.3%；寧波舟山港將從現有的620.53元/箱降至490元/箱，下調幅度為21%；青島港將從現有的575元/箱降至480元/箱，下調幅度為16.5%。

三是立即廢止和清理有關不合理交易條件。港口將停止將拆箱理貨作為船公司提箱前置條件的做法，由貨主自行決定是否進行拆箱理貨，並終止要求船公司承諾不開展競爭業務，以及優先選用本港下屬企業服務的合同條款。同時，終止要求船公司將本港作為中轉港、對本港運價不得高於其他港口的合同條款，促進港口之間的公平競爭。

下一步，國家發展改革委將督促有關港口，切實落實整改措施，恢復公平競爭的市場秩序，使港口能夠更好地服務於實體經濟發展。同時，也將繼續加強執法監督，對部分港口的自查自糾情況進行調查核實，確保全行業生産經營行為得到全面改善。同時，也歡迎有關方面通過12358價格監管平臺等方式，及時向我們反映港口生産經營中存在涉嫌違反《反壟斷法》的問題，維護自身的合法權益。

問：今年上半年，國家發改委曾公開多家船公司經過執法調查，主動調整碼頭作業費的有關消息。此次調查同樣也在海運領域，二者之間有什麼關係嗎？

答：推動物流降本增效，是推進供給側結構性改革的重要舉措，也是當前宏觀調控的一項重要任務。這兩項工作，都是圍繞黨中央、國務院這一要求展開的。在對船公司進行調查的過程中，多家船公司向我們反映了港口生産經營中存在涉嫌違反《反壟斷法》的一些問題，為我們對港口開展反壟斷調查，提供了重要線索。

同時，船公司收取的碼頭作業費，主要是基於港口收取的裝卸作業費。我們一直強調，船公司應當按照成本補償的原則，合理制定碼頭作業費。今年上半年，船公司按照這一原則，合理調整了碼頭作業費水平。此次港口調降裝卸作業費後，我們也正在約談有關船公司，督促船公司相應調整碼頭作業費水平，確保為實體經濟減負落到實處。