《財政部關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》解讀

近日，財政部印發了《關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱《通知》）。《通知》旨在規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防範和化解地方政府債務風險。

一、《通知》出臺的背景是什麼？

2014年修訂的預算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規範的舉債融資機制，防範化解財政金融風險，取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題，舉債方式日益多樣化，風險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領導幹部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因，也有金融企業推波助瀾的因素。一些金融企業在經營過程中存在放鬆風險管控、助推地方債務規模膨脹的問題。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務風險防控工作。中央政治局會議、全國金融工作會議、國務院常務會議均對防範化解地方政府債務風險做出專門部署。黨的十九大提出，特別是要堅決打好防範化解重大風險等攻堅戰。為進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，進一步防控地方政府債務風險，我們起草了《通知》。

二、起草《通知》遵循了哪些原則？

在《通知》起草過程中，我們堅持了以下原則：

一是堅持強化監管。國有金融企業在滿足實體經濟融資需求、服務地方發展建設等方面發揮了積極作用。在肯定成績的同時，《通知》以強化監管為主要目的，對國有金融企業參與地方建設融資過程中確實存在的亂象和不規範行為加強監管，及時紓解和糾偏。二是堅持突出重點。《通知》在梳理國有金融企業參與地方建設投融資各條線業務的基礎上，重點從財務管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實性和現金流是否全面覆蓋等予以規範。三是堅持問題導向。《通知》以問題為導向，以解決當前國有金融企業參與地方發展建設存在的不規範、高風險問題入手，提出可持續的監管約束，為國有金融企業主動加強風險管控和財務管理營造良好的制度環境。四是堅持穩妥有序。《通知》禁止國有金融企業協助地方政府違法違規和變相舉借債務的行為，同時注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業正常運營造成過大衝擊，又要防範存量債務資金鏈斷裂，形成“處置風險的風險”。

三、《通知》的主要內容是什麼？

《通知》共十七條意見。一是關於總體要求和審查重點。要求國有金融企業嚴格落實《預算法》等要求，在支持地方發展建設過程中，規範投融資行為。明確國有金融企業應加強“穿透式”資本金審查，並審慎評估融資主體還款能力，確保自有經營性現金流覆蓋應還債務本息。二是關於投資基金、資産管理、PPP等重點領域風險防控。要求國有金融企業在與地方政府合作設立投資基金、開展資産管理和金融仲介業務，以及參與PPP項目融資時，不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開發性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場化方式運作。同時，明確國有金融企業不得對地方政府統一授信。三是關於財務、資本管理要求和績效評價。明確國有金融企業應嚴格執行出資管理、財務管理和産權管理有關規定，防範財務風險和國有資産流失。要求國有金融企業積極配合整改。對於違法違規提供融資的，下調金融企業績效評價等級。同時，明確了財政部門的監督檢查職責。

四、《通知》要求國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點是什麼？

為督促國有金融企業盡職調查、嚴格把關，《通知》第二、三條明確了國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點。其中，第二條要求資本金審查應堅持“穿透原則”，既要關注項目資本金本身是否符合規定，若發現存在“名股實債”等違規操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點關注以債務性資金違規出資等問題。第三條重點要求自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，避免國有金融企業依賴政府信用、放鬆風險管控。同時，項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，應認真核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

五、《通知》對國有金融企業與地方政府合作設立投資基金等行為提出了哪些具體要求？

當前，國有金融企業參與地方政府違法違規和變相舉債，存在一些重點風險領域。如，與地方政府合作設立實為債務融資平臺的投資基金，發行資産管理産品籌資與地方建設項目債務對接，通過與地方政府及其部門簽署一攬子協議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業提供債券發行仲介服務時強調政府背景，參與“偽PPP”項目投融資等。

《通知》第四至十條根據上述業務的不同特徵，提出了規範要求。其中，第四條重點防控將投資基金異化為債務融資平臺。第五條重點要求資産管理業務按“穿透原則”加強資金投向管理。第六條重點要求政策性開發性金融按市場化原則在業務範圍內審慎合規授信。第七條重點防控對地方政府統一授信的行為。第八條重點防控金融仲介業務中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點規範了國有金融企業參與PPP項目的經營行為，要求國有金融企業以PPP項目規範運作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。第十條重點規範了政府性融資擔保機構行為。

六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業規範投融資行為作出了哪些規定？

《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務管理和産權管理的角度，提出了規範要求，以防控金融企業財務風險和國有金融資産流失。其中，出資管理方面，針對個別金融企業股東違規注資、套取資金等問題，要求國有金融企業加強對股東資質的審查，股東應以自有資金入股國有金融企業。財務管理方面，結合金融企業財務管理規定，要求國有金融企業按照“實質重於形式”的原則，充足提取資産減值準備，嚴格計算佔用資本，不得以有無政府背景作為資産風險的判斷標準。産權管理方面，針對個別金融企業機構層級過多、管控不到位等問題，要求國有金融企業嚴格遵守國有金融資産管理有關規定；合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，原則上同類一級子公司只能限定為一家。