50個縣中央支農專項資金審計調查結果
（2008年7月25日公告）

    2007年，審計署對黑龍江、吉林、河北、山西等16個省（自治區）2006年中央轉移支付支農專項資金的管理使用情況進行了審計調查，重點抽查了50個縣。審計調查報告徵求了相關省（自治區）政府和財政部的意見，現將審計調查結果公告如下：

    一、基本情況及總體評價

    據調查統計，2006年中央財政撥付到16個省（自治區）支農專項資金總計1264億元，佔當年這些省（自治區）中央專項轉移支付資金總額的46%。據對50個縣的抽查，2006年中央財政下達到這些縣的支農專項資金總計54億元，佔這50個縣當年地方一般預算收入的48%。

    審計調查結果表明，近幾年黨中央、國務院出臺了一系列支持“三農”的政策措施，中央財政加大了對地方支農專項資金的投入，有效提高了基層政府支持“三農”發展的能力，促進了新農村建設的順利開展。主要表現為：

    ——中央支農專項資金成為了基層解決“三農”問題的主要資金來源。2004至2006年，中央財政安排給16個省（自治區）的支農專項資金年均增長24%；抽查的50個縣這項資金年均增長31%。中央支農專項資金用於省本級、市本級和縣級財政的比例分別為15%、9%和76%。

    ——中央支農專項資金在新農村建設中發揮了重要作用。2006年，中央支農專項資金主要投向了農村公路和通達工程、種糧農民柴油化肥綜合補助、天然林保護工程、農業綜合開發、新型農村合作醫療等“三農”的重點領域，帶動地方投入1628億元，取得了較好成效。據有關部門統計，2006年，16個省（自治區）新增糧食生産能力126億公斤，農業生産總值比2005年增加2457億元，新增和改造農村道路43.49萬公里；建設了258萬個沼氣池，使1869萬農民受益；新建、維修了2.42萬所中小學校，使4497萬名學生享受了“兩免一補”政策；改擴建醫療機構5589個；參加新型農村合作醫療的人數達到24 676萬人。

    ——中央支農專項資金的管理工作得到了逐步加強。一是地方各級政府和有關部門高度重視支農資金的管理，逐級建立了責任制。二是加強了建章立制工作。據不完全統計，中央財政共出臺了60多項財政支農資金的管理辦法，16個省（自治區）及50個縣的政府或主管部門印發的管理制度共計330多項，為支農專項資金規範化管理提供了制度保障。三是積極探索整合支農專項資金的路子。從調查了解的中央和省級的33個試點縣情況看，各地根據本地的條件和特點，採取不同方式，以縣為主推進支農專項資金整合，按照縣域經濟的發展目標來確定支農專項資金的重點投向，取得初步成效。如山西省石樓縣對20個涉農部門管理的總額1.60億元的8類資金予以整合，取得了很好的社會效益和經濟效益。

    二、審計調查發現的主要問題

    （一）中央支農專項資金總體尚未有效統籌和整合，難以集中財力解決突出問題。

    目前，無論中央還是地方都沒有一個對支農資金進行統籌管理的部門。從中央到省、市、縣都有20個左右部門參與資金管理，每個部門負責分配的專款少則一兩項、多則十幾項；不同部門管理的專款相當一部分用途重復或交叉，如改善中小學辦學條件、農民培訓等方面，各約有3個部門分配管理5項左右專款。中央支農專項資金多頭管理和多渠道分配的結果是，中央支農專款總量雖然不少，但經多個部門按項目逐級分解後，項目點多面廣，資金嚴重分散。抽查的50個縣中，中央投入的按項目管理的支農專項資金總額為23.87億元，分散投向了4.55萬個實施項目。由於部門間職能交叉、政策要求不統一、信息溝通不通暢，導致負責資金分配的部門間在項目選擇、資金投向上很難協調，項目設置重復，政策目標及內容交叉。如河北省張北縣2006年農村飲水及農田灌溉機井建設，共打井155眼，由5個部門按7個項目各自獨立申報和組織實施，最少的負責打井2眼，最多的負責打井55眼；2006年，中央補助山西省的中央支農專項資金中有38項共19.50億元存在項目交叉重復。受部門分割、條條管理和專款專用制度的制約，地方在支農資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是縣級一般預算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設施落後、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區渠首項目，立項後8年沒有投入，如果將專款科學整合，就能夠儘快解決問題，但實際上中央支農專項資金用於該縣灌溉區的僅為815萬元，其餘按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。

    （二）中央支農專項的項目管理和資金分配層次多、鏈條長，管理機制不夠科學。

    目前，按項目分配的中央支農專項資金中，大多采取由下而上層層上報項目，再由中央、省有關部門選擇確定並直接分配資金到具體項目的工作機制。從審計調查情況看，現行的這種工作機制中存在一些不夠科學和需要改進完善之處。

    主要是層層申報導致時間長、項目執行滯後和資金滯撥，影響效率。抽查50個縣申報的4萬多個項目，從項目申報到批復時間在6個月以上的佔總項目數39%；從項目批復到資金到位時間在6個月以上的佔總項目數32%。從資金撥付情況看，16個省（自治區）2006年下半年收到的專款佔支農專款總額的65%（其中第四季度收到的佔總額的29.92%）；50個縣第四季度收到的專款佔支農專款總額的44%（其中12月份收到的佔總額的22%），還有4.57億元當年未收到。從項目執行情況看，這些縣支農項目當年組織實施的佔57%，當年按要求完成的佔21%，未實施的項目佔43%。由於項目下達和批復不及時、資金撥付遲緩、項目建設滯後，影響中央支農惠農政策的貫徹落實。

    有的地方對項目和資金重爭取和分配、輕管理和監督的問題比較突出。目前中央支農專項資金的分配機制，容易導致地方政府為爭取資金而淡化管理和監督的責任。如2005年4月，安徽省農業委員會對太湖縣2003年度沼氣建設國債項目的驗收結論是“建池率、建池成功率、國債補助資金到戶率均為100％……驗收合格”，但審計抽查其驗收檢查的九田鄉蘭家村發現，建池任務完成率不到50％。

    （三）部分地區存在加重農民負擔、損害農民利益的問題。

    審計調查發現，一些主管部門（單位）受部門利益驅動或缺乏責任心，在支農項目實施過程中，仍存在變相增加農民負擔、損害農民利益的問題。

    一是農村基礎設施建設項目（如農村公路、沼氣建設、農村安全飲水等）和扶貧等項目的配套資金落實不到位，加重了農民的負擔，也使一些鄉村形成新的負債。審計抽查發現，50個縣中有16個縣（市）存在此類問題。如黑龍江省樺川、甘南兩縣中央補助扶貧項目，地方財政應配套575.84萬元，實際上僅省級落實了60.56萬元。

    二是擠佔挪用支農專項資金，影響政策目標實現。據不完全統計，16個省（自治區）有關部門和項目單位共擠佔挪用中央支農專項資金6億多元，其中抽審的50個縣2006年共擠佔挪用中央支農專項資金1.25億元，用於平衡預算、彌補行政經費不足和發放補貼等。

    三是截留、剋扣農民補助，亂收費，損害農民利益。審計調查發現，有8個省（自治區）的10個縣（市）存在此類問題。如湖北省監利縣2005年擅自截留、扣發21.25萬戶農民的中央專項水稻良種補貼362.62萬元，直至2007年7月經審計調查指出後才陸續發放到農民手中。

    （四）地方本級預算編報中央補助收入不完整的問題仍未得到有效解決。

    在對2002年和2005年的中央轉移支付資金審計調查中，審計署曾指出地方本級預算編報中央補助收入不完整的問題，財政部也進行了調查研究，並出臺了《地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的指導性意見》，要求“按上一年執行數或上級下達的預計數編報”。但從審計調查情況看，這個問題仍未得到有效解決。2007年，16個省（自治區）有77%的中央支農專項資金未按照財政部的規定編入省本級預算；50個縣未將中央支農專項資金編入縣級預算的比例高達95%。

    三、審計建議

    針對中央支農專項資金審計調查中發現的問題，提出以下建議：

    （一）進一步加大中央支農專項資金的整合力度。為了有效發揮支農專項資金的政策效用，應以建設社會主義新農村為契機，以縣為主和多級次整合相結合，對現有中央支農專項資金進行清理、歸類和整合，優化支農專項資金使用結構，逐步形成分類科學、分工明確、管理規範、運轉有序的資金使用管理機制。中央政府及各部門新出臺的支農惠農政策，應盡可能在財力性轉移支付特別是一般性轉移支付中安排資金，控制專項轉移支付的規模和增長速度，逐步規範轉移支付制度。

    （二）進一步加快政府機構改革，改進中央支農項目決策和管理機制。針對中央支農專項資金管理中存在的部門職能交叉重復，中央部門和地方政府之間在資金分配、項目確定上的“責、權、利”不統一的問題，應結合政府機構改革，進一步明確政府各部門的支農行政管理職能，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題；應確定一個支農資金管理的綜合職能部門，由其主要負責“三農”發展規劃、政策、年度投向和投入計劃佈局的研究制定，統籌協調涉農資金管理，並圍繞所規劃的項目，建立相應的工作責任制，形成在同一區域資金的統一、協調互補和各有關部門按職責分口管理的“統分”結合的工作聯絡制度，規避多頭管理帶來的諸多弊端，確保支農資金髮揮更大的效益。

    （三）進一步完善中央支農資金管理方式，強化省級政府責任。中央財政應根據新農村建設的中長期發展規劃及年度工作計劃和各涉農部門的意見，在綜合各省財力情況的基礎上，按公開、透明、規範的原則，將中央支農資金切塊下達給各省（自治區、直轄市），由省級政府具體負責資金分配和項目的選擇。省級政府和有關部門應切實擔負起管好、用好支農資金的責任，按照中央“三農”工作總體要求，結合當地農村經濟發展特點，因地制宜，統籌分配，將資金落實到基層或具體實施項目，並對資金使用和項目實施的效益性、效果性負責。

    四、審計調查發現問題的整改情況

    16個省（自治區）政府高度重視此次審計調查提出的問題和意見，責成有關部門和單位認真對待、抓緊（逐條）研究、及時落實整改，以此進一步完善支農資金管理，切實管好用好各項支農資金，提高資金使用效益。從地方政府及其有關主管部門反饋意見看，基本上都對審計調查發現的違紀違規等問題提出了具體的整改意見，一方面追繳歸還被套取、擠佔挪用的支農資金，並追究相關部門（單位）和人員的責任，目前已糾正和正在落實整改措施的佔應整改資金的93%（其中50個縣已糾正90%）；另一方面加強部門協作和配合，建立健全工作責任制，加強監督檢查，以利於及時發現、糾正、處理問題，確保支農資金規範管理、安全合規使用。

    附：中央支農專項資金審計調查的16個省（自治區）50個縣（市）名單

    河北省：任丘市、豐寧縣、昌黎縣、張北縣
    雲南省：祿勸縣、洱源縣、魯甸縣
    湖北省：仙桃市、天門市、監利縣
    黑龍江省：海倫市、尚志市、樺川縣、甘南縣
    廣東省：廉江市、興寧市、饒平縣
    寧夏自治區：同心縣、海原縣、鹽池縣
    吉林省：德惠市、前郭縣、梨樹縣
    山東省：沂南縣、冠縣、新泰市
    山西省：平陸縣、五台縣、文水縣
    江西省：豐城市、南昌縣、鄱陽縣
    四川省：仁壽縣、大竹縣、安岳縣
    河南省：舞鋼市、西華縣、固始縣
    海南省：五指山市、樂東縣、文昌市
    廣西自治區：武鳴縣、大化縣、德保縣
    甘肅省：隴南市武都區、環縣、定西市安定區
    安徽省：太湖縣、金寨縣、蕭縣