黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）站在新的歷史起點上，以新的理念對深化財稅體制改革作了系統部署。這些部署對1994年財稅體制改革既是繼承，也是發展。鋻於改革的思路已經有所調整，將新一輪財稅體制改革放入全面深化改革的大局，在總體規劃和頂層設計中加以定位，全面評估新一輪財稅體制改革的意義，非常重要。

    財政與財稅體制：在國家治理層面尋求定位

    對於財政和財稅體制，以往無論學術界的研究語言，還是實踐層的工作用語，基本上是將其作為經濟範疇來運用，在經濟生活領域內尋求定位。比如，在説到財政的時候，我們通常將其界定為政府的收支或政府的收支活動。再如，當説到財稅體制功能及其作用的時候，我們通常將其概括為優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定。《決定》則以前所未有的高度，對財政、財稅體製作了全新的解釋。

    對於財政，《決定》作出的界定是：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。“基礎”和“重要支柱”，其重要性不言而喻。由“政府的收支或政府的收支活動”到“國家治理的基礎和重要支柱”，是在充分認識財政功能及其作用的基礎上，從更高層次和更廣範圍對財政功能及其作用的全新定位。從國家治理的總體角度定位財政，至少説明財政不僅僅是一個經濟範疇，而是一個事關國家治理和整個經濟社會事務，牽動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等各領域的基本要素。隨著與國家治理相對接並以國家治理的基礎和重要支柱為定位，財政被賦予了在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各個方面履行職能以至發揮支撐作用的重大使命。

    財政功能與作用的全新定位如此，財稅體制自然也要與國家治理體系相對接，在國家治理體系中尋求定位。《決定》指出，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”由“優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定”到“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”，絕非僅僅是功能和作用概括上的數量添加，而是從國家治理體系的角度對財稅體制功能與作用的提升和拓展，説明財稅體制實質是國家治理體系的一個重要組成部分。由於上述定位已經躍出經濟生活領域，而延伸至包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設在內的所有領域，而且財稅體制所具有的功能和所發揮的作用是支撐性的，作為一個必然結果，財稅體制就具有了更大的作用潛力和更廣的作為空間。

    財稅體制改革：對接全面深化改革的總目標

    對於財稅體制改革，以往我們多是將其作為經濟體制改革的一個組成部分而與經濟體制改革目標相對接的。以1994年的財稅體制改革為例，《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》將分稅制改革的意義歸結為“分稅制改革是發展社會主義市場經濟的客觀要求”；《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》將工商稅制改革的目的歸結為“為了適應建立社會主義市場經濟體制的需要”、建立適應社會主義市場經濟體制要求的稅制體系；《國務院辦公廳轉發國家稅務總局關於組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局實施意見的通知》將兩套稅務機構分設的意義歸結為“加強國家宏觀調控和促進社會主義市場經濟體制的建立”；等等。正因為如此，對於1994年財稅體制改革的基本目標，我們的表述一直是建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架。今天，隨著財政與財稅體制定位的變化，對於新一輪財稅體制改革，《決定》給出了不同於以往的解釋。

    與以往的歷次重大改革部署有所不同，《決定》所部署的不是某一個或某幾個領域的改革，而是全面的改革、涉及所有領域的改革。習近平同志指出，“這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”。於是，從總體角度佈局改革、提出一個統領所有領域改革的總目標，便成為必然之舉。

    《決定》作出的概括是令人振奮的：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是兩句話組成的一個整體，方向是中國特色社會主義道路。隨著國家治理體系和治理能力現代化被定位於統領所有領域的改革總目標，能否在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果，便成為關係這場全面深化改革戰役勝負的關鍵。

    因此，不僅財政作為國家治理的基礎和重要支柱獲得了全新的定位，而且財稅體制的功能和作用在納入國家治理體系之後也將獲得極大的提升和拓展。這些都是為實現全面深化改革總目標而做的準備。這意味著，與以往主要聚焦于經濟體制改革而定位財稅體制改革的思維有所不同，新一輪財稅體制改革的基本目標與全面深化改革的總目標是對接與匹配的。

    進一步看，能夠與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的財政和財稅體制，也應當是基於全新的理念和思維建立起來的。也就是説，從財政作為國家治理的基礎和重要支柱出發，從財稅體製作為國家治理體系的重要組成部分要在更高層次、更廣範圍發揮更大作用出發，構建順應歷史規律、切合時代潮流、代表發展方向的現代財政制度，應當也必須是新一輪財稅體制改革的基本立足點。因此，《決定》在將新一輪財稅體制改革目標與全面深化改革總目標相對接的同時，第一次以“建立現代財政制度”標識新一輪財稅體制改革的方向。

    用心體會現代財政制度中“現代”二字所蘊含的深刻含義，並注意到現代財政制度與現代國家治理之間的內在聯絡，不難理出如下邏輯線索：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，實現國家治理現代化的基礎和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構築堅實而強大的財政基礎和財政支柱要依託于科學的財稅體制，科學的財稅體制又要建立在現代財政制度的基礎上。於是，“建立現代財政制度”→“科學的財稅體制” →“國家治理的基礎和重要支柱”→“國家治理體系和治理能力現代化”，便成為新一輪財稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。

    説到這裡，可以對新一輪財稅體制改革的基本目標作如下表述：建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度。

    財稅體制改革：全面深化改革的突破口

    將這樣一幅“路線圖”置於全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

    以財稅體制改革作為改革的突破口並非始於今日，而是始自改革之初。追溯一下我國的改革歷程可以發現，從黨的十一屆三中全會至今，30多年的改革歷程大致可以分為三個階段：

    第一階段，放權讓利。大致覆蓋從1978年至1993年的15年時間。所謂“放權”，是指政府放權。在當時，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財稅上的管理權。所謂“讓利”，也是指政府讓利。在當時，政府能夠且真正讓出的“利”，主要是稅收和國有企業上交的利潤，也就是減少財政收入在國民收入分配格局中所佔的份額。正是通過財稅上的“放權讓利”並以此鋪路搭橋，我們才能從分配領域入手，實現各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩推進。

    第二階段，制度創新。大致可以覆蓋從1994年至2013年的20年時間。從放權讓利邁上制度創新軌道的轉捩點是1994年的財稅體制改革，其基本著眼點就在於以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為突破口和主線索，為整個經濟體制改革提供支撐。從一定意義上説，正是由於打下了1994年財稅改革的制度創新基礎，才有了後來社會主義市場經濟體制的建立和完善以及持續20年的經濟社會快速發展。

    第三階段，全面深化。就是以黨的十八屆三中全會通過的《決定》為契機，在新的歷史起點上展開的以全面深化為基本特點的新一輪改革。這一輪改革全面覆蓋經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制以及黨的建設制度等所有領域。於是，在將推進國家治理體系和治理能力現代化定位於全面深化改革總目標的背景下，作為國家治理基礎和重要支柱的財政自然要繼續充當全面深化改革的突破口。

    從適應社會主義市場經濟體制到匹配國家治理體系，從建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架到建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度，我國財稅體制改革戰略實現了重大轉型。把改革藍圖一一落到實處，我國財稅體制建設就會邁上一個新的更高平臺，更好地對全面深化改革發揮基礎和重要支柱作用。

    （作者為中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長 高培勇）