新華社北京９月１３日電（記者 崔清新）從共和國第一部憲法到中國特色社會主義法律體系形成並不斷完善，經過一個甲子的洗禮，我國立法體制與程序日臻成熟。

幾天前，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在慶祝全國人民代表大會成立６０週年大會上鄭重指出：要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護。

６０年來，從法律草案經過一次審議便提交表決到一般需要“三審”，從部分法律案向社會徵求意見到將這一做法常態化；從法律案審議過程中舉行立法聽證會，到開展法律出臺前的“評估”，這些看似“細微”的立法機制變化，見證著我國最高立法機關對提高立法質量的不懈追求，映射出對民主立法、科學立法精神的堅守。

一審制到三審制——從“量”到“質”的轉變

１９８３年，六屆全國人大常委會第二次會議在審議海上交通安全法草案時，由於一條規定引起了激烈爭論，導致草案未能在當次會議上交付表決。

據十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇回憶，時任常委會秘書長的王漢斌請示彭真委員長，提請會議審議的幾個法律案審議到底安排多長時間？彭真説，為了把問題搞清楚，要多少天就多少天。自此，“兩審制”取代了過去草案提到人大常委會會議、當次會議就表決通過的“一審制”。這一做法寫入了１９８７年通過的《全國人大常委會議事規則》。

此後，隨著我國立法步伐不斷加快，提交全國人大及其常委會審議的法律案逐年增多，同時，隨著立法日益走向深層次和專業化，審議難度加大，兩次審議逐漸難以消化和解決一些立法難題，“審議時間不足”的問題再次凸顯。

九屆全國人大常委會對法律草案進行了“三審制”嘗試，並最終將這一做法寫入２０００年通過的立法法：列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常委會會議審議後再交付表決。

審議法律案，是立法程序中最重要的環節。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時説：“全國人大及其常委會審議法律案的過程，實質是充分發揚民主、集思廣益、凝聚共識的過程。”

這些年來，一部新的法律案審議次數超過三次的情況屢見不鮮：物權法草案歷經５年８次審議，勞動合同法草案歷經５年５次審議，社會保險法草案歷經３年４次審議，食品安全法、監督法、社會保險法、國家賠償法、侵權責任法、預算法等法律案都審議了４次……

實行三審甚至多次審議，有利於充分發揚民主，保證充分審議，成為提高立法質量的制度保障。中國人民大學法學院教授朱景文説，中國立法在數量上快速增加後，開始逐漸轉向注重質量的“精耕”立法時代。

向社會廣泛徵求意見——開啟“開門立法”新常態

在共和國立法史上，全民參與立法的源頭可以追溯到１９５４年。

共和國制定第一部憲法時，曾對憲法草案初稿組織了大規模的討論，先後有８０００多人參與，提出了５９００條修改意見。此後，１９５４年６月１６日，《人民日報》發表題為《在全國人民中廣泛地展開討論中華人民共和國憲法草案》的社論，一場為期３個月的“全民集智”活動就此全面展開，前後參與討論的民眾多達１．５億人，對憲法草案提出了大量修改意見。

正由於全民意志和智慧的投入，１９５４年憲法經受住了時間風雨的檢驗。時至今天，現行憲法的許多重要制度都可以在１９５４年憲法中覓得蹤跡。

改革開放後，向社會公佈法律草案公開徵求意見逐步寫入法律，開啟了擴大公民有序參與、提高立法質量的立法新常態，極大地煥發了民眾的參政熱情和民主意識：

——九屆全國人大常委會期間，土地管理法、村民委員會組織法、合同法、婚姻法４部與公眾利益密切相關的法律草案公開徵求民意。僅在修改土地管理法徵求意見過程中，來自北京西城區的一封立法意見書就有８３６人聯合簽名。

——２０００年３月１５日，九屆全國人大三次會議通過了立法法，規定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公佈，徵求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。”從此，全國人大常委會法律草案公佈工作有了法律依據。

——２００３年３月到２００８年３月十屆全國人大常委會期間，公佈了物權法草案、勞動合同法草案、就業促進法草案、水污染防治法修訂草案等，其中勞動合同法草案徵求意見，共收到通過網絡、報刊、信件提出意見近２０萬件，創造了常委會公佈法律草案工作正式啟動以來的第一個新高。

——２００８年３月到２０１３年３月十一屆全國人大常委會期間，委員長會議決定，為進一步推進科學立法、民主立法，以後全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛徵求意見。五年中，常委會先後向社會公佈４８件法律草案，共有３０多萬人次提出近１８０萬條意見，最多的是勞動合同法修正案草案，收到５５萬多條意見。

——２０１３年３月十二屆全國人大常委會成立以來，常委會對公佈法律草案工作作了進一步改進，採取的一個重要舉措就是改變只向社會公佈一次法律草案的做法，除公佈法律草案初審稿徵求意見外，還向社會公佈法律草案的二審稿，再次徵求民意。消費者權益保護法修正案、環境保護法修正案、預算法修正案草案等草案二審稿都再次向社會公佈徵求意見。

全國人大常委會辦公廳研究室二局局長艾志鴻認為，６０年來，全國人大常委會向社會公佈法律草案工作經歷了從無到有、從初步探索到逐步規範的發展歷程，為提高立法工作科學化、民主化水平，宣傳普及法律發揮了重要作用，也得到了社會各界的廣泛認可和高度評價。

出臺前評估——為提高立法質量再加一道“閥門”

２０１３年５月３１日，全國人大常委會法工委主持召開了一場別開生面的特種設備安全法出臺前評估會議。受邀參加會議的１７位代表，圍繞法律內容、出臺時機、實施效果及實施中可能出現的問題等方面進行了法律草案提交審議表決前的評估。

參與這次立法前評估的河南衛華重型機械股份有限公司總工程師俞有飛説：“‘前評估’吸收了我提出的‘取消起重機械生産過程的監檢’建議。這種方式使立法工作更週全更切合實際了。”

對法律草案出臺前進行評估，是十二屆全國人大常委會成立以來為加強立法工作、提高立法質量而採取的一項新舉措。通過對即將出臺的法律的主要制度規範的可行性、出臺時機、立法可能産生的社會影響、實施中可能出現的問題等進行評估，可以為提高立法質量再加一道“閥門”。

不少立法者認為，當法律草案準備交付表決時，往往“正向思維”佔據主流，這時需要一些“逆向思維”。認真傾聽前期沒有參與立法工作的各方代表人士的意見，特別是不同意見，有利於確保立法的科學性、準確性。

全國人大常委會法工委副主任闞珂介紹，找沒有參加過法律起草、審議等工作的人員參加評估，目的就是保證參加評估的人員沒有先前接觸草案産生的認識、看法，沒有主觀的框框，能客觀地對法律草案進行評估，保證出臺的法律符合實際，切實可行，具有可執行性和可操作性，能夠在社會生活中發揮應有的作用，實現立法的目的。

從旅遊法到特種設備安全法，從商標法修正案到消費者權益保護法修正案，從軍事設施保護法到安全生産法……經歷了出臺前評估檢驗，法律案的質量有了進一步的保障。