來自改革開放前沿省份廣東的一份文件，使“鎮級市”的新構想進入公眾視野。廣東省住建廳近日公佈的《廣東省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》徵求意見稿，提出把珠三角地區符合條件的少數“巨型鎮”升格為市，在不調整行政級別前提下，賦予其縣級甚至部分市級經濟社會管理權限。如果這一構想最終實現，未來中國的城市將出現從正省級的直轄市到正科級的鎮級市5個級別類型。

    事實上，“鎮級市”的構想並非首次提出。早在2010年，浙江省溫州市便提出“鎮級市”，此後，江蘇、山東、湖北、安徽等多個省份也提出這一構想並不同程度推進。這集中體現了發達地區“巨型鎮”對“人大衣小”“腳大鞋小”的長期焦慮。以廣東為例，像佛山容桂鎮、東莞虎門鎮等地，其經濟總量、人口規模本已超過了內地絕大多數地級市，但建制和管理依然是鎮級的。隨著城鎮化進程的深入，“腳大鞋小”如何滿足外來人口大量涌入帶來的公共服務需求？

    以“鎮改市”作為契機，提高城鎮化質量，不失為創新之舉。黨的十八大報告提出，要在提高城鎮化質量上下功夫，走中國特色新型城鎮化道路。今年7月，國家發改委等11部門印發的《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》也明確提出，“建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作”。但與此同時，也要避免“一改就靈”的簡單化思維。“鎮改市”只是城鎮化過程中的一味良方，但並非唯一藥方。各地的城鎮化改革，需要根據自身的經濟社會狀況量體裁衣。

    道理很簡單，如果普遍推行“升級”思路，將大大增加各地的行政成本。從數量上來看，據統計，我國鎮區人口超過10萬人的鎮有200余個，不可能全部套用這一模式。更何況，在城鎮化過程中，不僅要考慮到“人大衣小”的問題，也要考慮到“瘦身”之後，即資本、勞動力從“巨型鎮”退潮之後的問題。改革的目的不是讓“衣服”一勞永逸地變大，而是讓“人”和“衣服”相協調，事權和財權等行政權力相匹配。如果説“鎮改市”的目的，在於使城鎮化更有效地適應“漲潮”趨勢，那麼當資本和勞動力從沿海向內陸地區推進，從而使人口、資本在全國實現更為均衡的分佈時，如何適應“退潮”的趨勢也要納入整體考慮。否則潮退之後，我們又將面臨削減機構冗員的問題。事實上，“退潮”的一幕正在廣東等沿海地區發生。

    需要看到，“鎮改市”制度設計的初衷，不僅僅在於“鞋子”的大與小，也不應著眼于“編制”的增與減，而是提升“巨型鎮”的公共服務能力和財政自給能力，通過市場手段分解與轉移政府職能，實現社會管理“小政府大市場”的目標。道路通向城市，但道路並非只有一條。新型城鎮化的實現，需要因地制宜，充分考慮到本地的特點，發揮好本地優勢，而不是削足適履或者尾大不掉。

    日前召開的推進新型城鎮化建設試點工作座談會強調，要用好改革創新的“開山斧”，著力提高新型城鎮化質量，造福廣大城鄉群眾。無論是哪種城鎮化實現方式，都要通過全面推進戶籍管理、醫療衛生、公共教育等領域改革的“開山斧”，為外來人口創造更為親和的融入環境。歸根結底，我們所追求的城鎮化目標，是上層建築與經濟基礎更相適應的城鎮化，是政府有形之手與市場無形之手更協調的城鎮化，是核心在“人”的城鎮化。（周志坤）