財政部有關負責人就加強地方政府性債務管理有關問題答記者問

    為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，國務院印發了《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（以下簡稱《意見》）。近日，財政部有關負責人就加強地方政府性債務管理有關問題接受了記者採訪。

    一、 請問《意見》出臺的主要背景是什麼？

    政府適度規範舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務，為促進經濟社會發展起到了積極作用。同時，由於沒有賦予地方政府規範的舉債權限，缺乏全面系統的管理機制，難以有效發揮政府信用低成本融資的優勢和債務資金使用效益，局部地區風險不容忽視，長期來看難以持續，不能適應轉變發展方式、穩定經濟增長和完善國家治理的需要。主要表現在：地方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規融資較為普遍；債務管理“借、用、還”脫節，一些地方多頭舉債問題突出，債務資金大多沒有納入預算管理，舉借和使用缺乏人大和社會的有效監督，重借不重還；一些地方政府主要通過企業舉債，在政府信用之外支付不必要的成本，融資成本高企；一些地區債務增長過快，風險不容忽視等。這些問題如不採取綜合治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續健康發展的隱患。

    地方政府性債務問題事關全局，黨中央、國務院高度重視，全國人大給予了大力指導及支持。近年來，國務院有關部門和地方政府認真按照中央部署，積極採取有效措施完善相關制度，加強債務審計，化解存量債務，清理規範地方政府融資平臺公司等，取得了積極成效。黨的十八屆三中全會提出要建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，今年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規範地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規範舉債的規定。9月23日，國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。

    二、 請問《意見》的指導思想和基本原則是什麼？

    《意見》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

    《意見》明確，加強地方政府性債務管理主要遵循以下原則：一是疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。二是分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。三是規範管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。四是防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。五是穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

    三、 請問《意見》的主要內容是什麼？

    圍繞建立規範的地方政府舉債融資機制，《意見》主要內容包括：一是通過明確舉債主體、規範舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎麼借”的問題。二是通過控制舉債規模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎麼管”的問題。三是通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎麼還”的問題。此外，為確保改革平穩過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目後續融資，又要切實防範風險。

    四、 目前，地方政府比較多的是通過融資平臺公司舉債。請問對今後地方政府債務“怎麼借”如何考慮？

    依據新修改的預算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉債。為切實規範地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規模、舉債程序等方面提出了具體要求：一是明確舉債主體。經國務院批准的省、自治區、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。二是規範舉債方式。地方政府舉債採取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業發展舉借的一般債務，發行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務，發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設並獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。三是嚴格舉債程序。地方政府在國務院批准的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。

    《意見》同時明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規範後主要有三個渠道：一是對商業房地産開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

    五、 據了解，由於當前一些地方政府債務不是規範的債務，實際管理中存在無從下手的問題。請問對地方債務“怎麼管”有哪些具體措施？

    為進一步規範政府債務管理，提高資金效益，《意見》明確：

    一是控制舉債規模。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規模都要納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。需要説明的是，中央對地方的規模控制，只是設定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大或其常委會決定。

    二是限定債務用途。地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。《意見》同時強調建立對違規使用債務資金的懲罰機制，要求地方政府不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途。

    三是納入預算管理。政府債務資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財政收入償還，按照政府預算統一性與完整性的原則，應當納入政府預算統一管理。《意見》明確，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。此外，為全面加強財政風險管理，《意見》強調，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質也要納入相應政府預算管理。

    六、 請問如何建立地方政府償債約束機制？

    從近年審計和統計結果看，地方償債情況總體良好。同時，一些地方也存在償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全等問題。對此，《意見》明確建立地方政府償債約束機制：

    一是劃清償債責任。硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其債務負有償還責任。分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。

    二是建立風險預警。評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，加大償債力度，逐步降低風險。

    三是完善應急處置。制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究機制。

    同時，與一些國家的政府債務主要用於消費性支出不同，我國的政府性債務主要用於經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資産和收入作為償債保障，發生償債違約的風險也相對低些。

    七、 請問對地方政府存量債務怎麼處理？

    為有效化解風險，在建立長效機制的同時，《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：

    一是在清理甄別的基礎上，對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的債務中屬於政府應當償還的部分，納入預算管理。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資産償還債務。

    二是對企事業單位債務中不屬於政府應當償還的部分，要遵循市場規則處理，減少行政干預。地方政府要指導和督促有關債務舉借單位，加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，做出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。

    八、 有人擔心，規範地方政府債務管理後，可能導致在建項目因資金問題出現半拉子工程。請問對此有何考慮？

    建立規範的地方政府性債務管理機制，是全面深化財稅體制改革的重要一環。推進這項改革，既要積極推進，也要謹慎穩健，做好新老轉換之間的順利銜接。為確保改革平穩過渡，切實發揮債務資金對穩增長的積極促進作用，《意見》對確保在建項目後續資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統籌各類資金，優先保障項目續建和收尾。二是允許地方申請發行政府債券置換高利短期債務，降低利息負擔，騰出更多資金用於重點項目建設。三是對重新審核符合國家有關規定的在建項目，有融資協議的允許繼續按協議融資；確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵採用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決後續融資。

    九、 有觀點認為，一些地方債務增長過快，一個重要原因是對地方政府違規舉債行為缺乏有效的監督制約機制。請問對此有何考慮？

    為建立健全地方政府違規舉債行為監督制約機制，《意見》提出：

    一是明確責任主體。強調責任落實，明確各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任，地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

    二是建立全方位的監督機制。通過將債務納入預算管理，明確地方政府舉債規模和債務收支要報人大批准，接受人大監督。通過建立地方政府性債務公開制度，明確各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。通過建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場，接受市場監督和約束。

    三是完善考核問責機制。明確把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。建立對違法違規融資和違規使用政府債務資金的懲罰機制，加大對地方政府債務管理的監督檢查力度。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。金融機構等違法違規提供政府性融資的，要按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。