預算法修正案審議通過1個月後，《關於深化預算管理制度改革的決定》出臺，這標誌著作為新一輪財稅體制改革“先行軍”的預算管理制度改革進入實質操作階段。目前，我國政府預算體系涉及財政資金近20萬億元。如何改革完善預算管理，關係著國家財政資金的安全——

改革完善預算管理是財稅體制改革的首要內容。國務院10月8日發佈的《關於深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）細化了新預算法的有關規定，提高了新預算法的可執行性和可操作性，打響了新一輪財稅體制改革的“頭炮”。

完善預算體系

加強“四本預算”統籌

新預算法規定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。2013年，全國社會保險基金預算首次提交全國人大審議，進入了上述“四本預算”全部進入立法機構審議的時期。

這“四本預算”相對獨立，但又互相關聯。其中，一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入的收支預算，居於最基本、最重要的地位。這就需要“四本預算”既明確各自範圍，又加強有效銜接，實現資金統籌使用。

《決定》就完善政府預算體系提出了具體要求：明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結余的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。

“加大對‘四本預算’的統籌力度，有利於財政資金的合理配置，實現財政政策目標，尤其是能更好地發揮保民生的作用。”財政部財政科學研究所副所長白景明表示。

推進預算公開

規範整改社會關切問題

公開透明是現代預算制度的基本原則和理念，對保證政府收支行為受到有效監督、確保財政資金安全和提高資金使用效率等具有不可替代的作用，是“制度反腐”的有效利器，也是建設陽光政府、責任政府的需要。

我國近年來在推進預決算公開方面已做了大量工作，取得了顯著成效，但公眾對預決算公開還有很大的期待，尤其是對各個部門“三公”經費使用情況十分關注。

新預算法首次對預算公開進行規定，《決定》對此作出具體要求：細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開。積極推進財政政策公開。擴大部門預決算公開範圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經濟分類公開政府預決算和部門預決算。加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規範整改、完善制度。

“國務院將新預算法關於預算公開的規定進一步細化和明確，能更好地促進各地各部門自覺公開預算、接受監督，並進而推動整個預算管理制度改革。此外，雖然‘三公’經費在全部預算支出中只佔很小的部分，但由於它事關政府形象和反腐倡廉，因此強調加大其公開力度很有必要。”北京大學財經法研究中心主任劉劍文説。

改進預算管理

建立跨年度平衡機制

我國實行年度預算方式，預算管理注重收支平衡。這種方式在執行中出現一些問題，在經濟下行時財稅部門為完成任務徵“過頭稅”造成經濟“雪上加霜”，在經濟過熱時，又容易該收不收讓經濟“熱上加熱”。為改進預算管理和控制，國務院確立了一系列措施。

首先，實行中期財政規劃管理，財政部門會同各部門研究編制3年滾動財政規劃，強化3年滾動財政規劃對年度預算的約束；推進部門編制3年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。

我國近年來在個別地方試點了編制3年滾動財政規劃，但還沒有正式建立起這個制度。“由於對未來幾年的收入、支出難以準確預測，我們在剛開始編制時將面臨不小的挑戰，但一旦走上正軌，將發揮很大的效用。”劉劍文説。

其次，改進年度預算控制方式，一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算時，要重點報告支出政策內容。雖然原預算法規定地方政府“不列赤字”，但實際很多地方政府都存在赤字，而赤字往往是因為社會和經濟發展需要而産生的。現在明確公共預算審核向支出預算和政策拓展，有利於財政政策目標的實現，促進地方經濟發展，更好惠及民生。

最後，建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆週期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。

優化轉移支付結構

增加一般性轉移支付比例

在優化支出結構方面，《決定》要求嚴格控制政府性的樓堂館所、財政供養人員、“三公”經費等一般性支出。清理規範重點支出同財政增幅或生産總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式。

值得注意的是，《決定》還強調，統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配。專家認為，這個規定強化了財政部門統一管理政府收支的地位，從制度上剷除政府部門及其工作人員以權力謀取私利的土壤。

我國實行財政轉移支付制度，在縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展等方面發揮了重要作用，但在執行中出現了專項轉移支付設置過多、地方配套資金壓力過大等問題。

為此，《決定》要求，完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上；明顯增加對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付；中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。

在財政支出的過程中，往往會有一些資金沒有按照預算進度執行，産生結轉結余資金，成為趴在賬上“打呼嚕”的沉睡資金。為解決財政資金沉澱、閒置的問題，《決定》要求，建立結轉結余資金定期清理機制，各級政府上一年預算的結轉資金應當在下一年用於結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金應當作為結余資金管理。

“解決沉澱、閒置財政資金問題的關鍵，一是各級預算單位要提高預算執行力，二是各級財政部門批復預算、下達資金要做好銜接，新預算法和國務院對此做了明確的時間節點要求，有助於這個問題的解決。”白景明説。

此外，國務院還在多方面部署了預算管理制度改革，包括加強財政收入管理、清理規範稅收優惠政策、加強預算執行管理、規範地方政府債務管理、規範理財行為，等等。(曾金華)