因勢利導推進農民工返鄉創業穩定發展

因勢利導推進農民工返鄉創業穩定發展
——對四川省農民工返鄉創業情況的調查與思考

返鄉農民工是農村“雙創”的重要力量，也是推進農村一二三産業融合發展的生力軍。為了解分析當前農民工返鄉創業情況，近期，農業部産業政策與法規司相關調研組分兩個組赴四川省成都市、內江市等地開展了專題調研。通過調研發現，當前農民工返鄉創業積極性很高，發展勢頭良好，對推進農業轉方式調結構發揮了積極作用，但農民工返鄉創業發展壯大是一個過程，不可能一蹴而就，應充分順應這種潮流，進一步營造制度環境，採取靈活性、針對性措施，引導其因地制宜，立足優勢，突出特色，循序漸進，穩步發展。

農民工返鄉創業呈現趨勢性特徵

四川省是農民工輸出規模最大的省份之一，外出就業勞動力常年保持在2300萬人以上。近年來，四川省不斷加大政策扶持力度，多措並舉推進農民工返鄉創業，農民工返鄉創業人數不斷增加。2016年上半年，全省返鄉農民工總數達104.1萬人，同比增長8.3%。總體上看，當前農民工返鄉創業呈現出以下幾個特點：

1.從“被迫走出去”轉向“主動走回來”。內江市農村勞動力外出就業在高峰時達120萬人以上，佔當地農村勞動力的60%。近年來，隨著內江市深入實施返鄉創業“回家工程”，“主動走回來”的農民工不斷增多。今年1-3月，內江市農村勞動力轉移就業117萬人，同比增加8100人，增幅僅為0.69%；新增返鄉創業農民工850人，是去年同期的4倍。成都市金堂縣省外務工人數從2007最高峰時的17萬人銳減到目前的5萬人，勞動力就業重心已由向外輸出轉向就地創業就業。近5年來，全縣農民工返鄉創業8600多人，累計創辦實體9000余家。

2.從“開發農業産業”轉向“拓展一二三産業”。過去，農民工返鄉創業主要是發展種養業，目前，農民工返鄉創業的領域已逐步擴展到旅遊、批發、電商、農産品加工等行業。成都市金堂縣返鄉農民工創建了30家一二三産業融合示範園，還建起了農家樂、鄉村旅館和酒店。南充市西充縣農民杜淑平夫婦從成都返鄉後，興辦37戶“農家樂”以及農家客棧、農産品超市。內江市隆昌縣農民劉復蘭返鄉創辦了“老百姓連鎖超市”，目前已擁有8個連鎖店、300余名員工，年營業額7000萬元。

3.從“小額投資”轉向“規模投資”。近年來，農民工返鄉創業的投資規模越來越大。2015年，內江市返鄉創業農民工發展個體經營的高達78%，投資規模在30萬元以下的佔72.4%。今年以來，內江市通過8個商會組織和5個駐外招商分局，實施常態化招商，吸引在外內江人士返鄉創業。內江市農民工劉洪投資400多萬元返鄉創辦了元覺蠶桑專業合作社；劉欽投資2億元，流轉土地2200畝建設天荷旅遊度假區，目前一期工程已經完工。

4.從“關注自身發展”轉向“帶動共同發展”。巴中市實施“回引創業工程”引導農民工返鄉創業，僅2015年以來，培育（引進）的新型農業經營主體就達2997個，輻射帶動11萬戶45萬人就業增收。2010年巴中市農民趙陽初返鄉創業，先後成立了生態農業合作社、鄉村旅遊合作社、生態牧業有限公司。截至今年上半年，共帶動52個農戶從事旅遊，帶動養殖黃牛20頭以上的農民2000戶、年出欄4萬頭，發展有機果蔬種植268戶、面積2000畝。

此外，返鄉創業農民工群體也呈現典型性特徵。返鄉創業農民工從年齡區間看，主要集中在35-45歲；從外出就業時間上看，平均打工10年左右；從文化結構上看，絕大多數在初中文化水平以上；從打工職業看，集中在經紀人、包工頭、車間班組長、營銷人員等；從返鄉創業領域看，主要在一三産業。根據返鄉創業農民工群體典型性特徵，可以歸納出農民工返鄉創業自身需要具備的幾個條件：中青年，精力旺盛，創業慾望強烈；外出時間長，有一定的資金積累；文化水平相對較高，容易接受新事物、新知識、新技術；打工職業層次高，有專業技術和經營管理經驗等。

四川各地多措並舉推進農民工返鄉創業

2015年，四川省印發《關於支持農民工和農民企業家返鄉創業的實施意見》等文件，出臺一攬子支持農民工返鄉創業優惠政策，各級各部門也因地制宜探索了多種推進舉措。

1.優化創業環境。成都市金堂縣2007年開始大力實施“回引工程”，堅持輸出去與引進來並舉、優服務與強治理並舉、抓産業與抓創業並舉、抓培訓與強技能並舉，以良好環境保障農民工返鄉創業。2012年內江市在全省率先建立了就業創業信息系統，全面掌握了農民工外出去向和返鄉創業就業情況，為制定相關政策、實現精準支持奠定了基礎。2014年開始，四川省開展了電子商務進農村綜合示範縣建設，大力培育和對接電商平臺。截至2016年3月，全省建成縣級電商綜合服務中心110個，覆蓋率達60%；鎮（鄉）電商綜合服務站1430個，覆蓋率達33.2%，2萬多人開設了網店，農村電商産業鏈直接創造就業13.9萬個，幫助大量農村青年、返鄉農民工、留守婦女實現就地就業創業。

2.加強培訓輔導。2016年四川省財政在就業創業補助資金中安排返鄉農民工創業扶持資金2000萬元，專項用於返鄉農民工創業輔導和技能提升。成都市組織第三方專業機構，開發了符合本市産業需求和創業者需求的“1+N”（創業基礎類和創業+專業技能培訓類）返鄉創業培訓教材，並對培訓給予補貼。眉山市組建200多名創業導師團隊，全天候服務返鄉創業者，僅電子商務創業免費培訓1萬多人，4000多人成功創業。四川各地還開展了多種形式的項目推介活動，使創業選擇靶向明確，提升了創業成功率。

3.建設創業基地。南充市創建返鄉農民工創業園25個，入駐創業戶（人）數500個，年産值3.48億元，帶動其他人員就業6692人。成都市重點扶持農業園區設立農業眾創空間，為返鄉創業就業提供見習、實習和實訓服務，吸引返鄉農民工入園創業。瀘州市建成創新創業孵化園區11個，為農民工返鄉創業提供技術、土地、資金和管理方面的支持，目前園區已入駐創業農民107戶。

4.擴大信貸投放。2015年四川省財政安排資金1.76億元，在全省88個貧困縣建立了返鄉創業貸款風險基金，專項用於金融機構向貧困縣返鄉創業群體發放創業貸款的風險分擔補償。目前四川省大部分地市已建立了創業信貸擔保基金，為農民工返鄉創業提供10萬元左右的小額信貸擔保。成都市、內江市返鄉農民工領辦新型農業經營主體，最高貸款額可達200萬元，市財政給予50%的貼息，2015年以來內江市已向返鄉創業農民工發放684萬元貸款。金堂縣建立銀政企三方溝通聯席機制，為返鄉農民工創業提供個人5萬元以內、合夥經營20萬元以內的小額擔保貸款。

5.完善獎補政策。目前四川省絕大部分地市財政設立了返鄉創業獎補資金。成都市實行了用地價格補助政策，市和區（市）財政按照所用土地的購置價格與項目所在區（市）縣工業用地基準價格的差額部分予以全額補助。自貢市2015年起，對返鄉創業人員新流轉土地50畝以上發展特色農業的，按每50畝5000元的標準進行補助。眉山市財政創業擔保貸款貼息達到了6000萬元，還籌集2000萬建立了創業基金，對返鄉創業者給予免費培訓、免費店門維護、免費倉儲等優惠。

存在的主要困難與問題

1.産業選擇存在較大盲目性。包括農民工在內的許多回鄉創業者，對産業發展和産品市場狀況沒有進行認真調查論證，對發展條件和技術需求了解不夠，對存在的困難與風險估計不足，看到市場需求正勁、眼前價格好的産業産品，就急切進入，往往導致創業失利。

2.返鄉創業用地矛盾突出。返鄉農民工創業項目普遍規模小、産業類型“百花齊放”，創業地點分散于各鄉鎮，很難進入主導産業鮮明的大型園區，同時受到較少的建設用地指標制約，農民工返鄉創業用地保障仍較困難，即使創業項目必需配套的管理用房等附屬設施，也不能進行建設。這種狀況既挫傷了農民工返鄉創業的積極性，也在較大程度上限制了已經成功創業者的發展。

3.融資仍然較為困難。由於絕大多數農民工返鄉創業者起步于個體工商戶或小微企業，而個體工商戶和小微企業市場風險較大，金融機構對這些類型的業主心存疑慮，放貸積極性不高。雖然四川省已將返鄉農民工納入創業擔保貸款政策扶持範圍，財政貼息鼓勵金融機構發放創業貸款，但擔保貸款規模小、財政投入不夠、擔保手續繁雜，融資難度較大。成都市農民工返鄉創業資金主要是自身積累或者向親戚借款，佔比達80.7%，僅10%左右的農民能夠得到貸款。

4.返鄉創業指導服務有待加強。一是重視不夠。一些地區及部門認為農民工返鄉創業是“小打小鬧”，支持農民工返鄉創業沒有實招、硬招。二是就業技能培訓沒有形成合力。財政補貼涉及多個部門，不能攥緊拳頭，形成規模，培訓範圍較小，內容單一，限制了返鄉農民工進入産業的選擇空間。三是政策的宣傳與落實存在堵點。部分農民工特別是省外務工的川籍農民工對創業支持政策還不知曉，農民工返鄉創業典型宣傳不夠、示範效應不強。

相關政策建議

1.把握好扶持引導的“度”，防止揠苗助長。目前，農民工中具備一定的創業能力、素質、資金基礎的，終歸是極少數。農民工選擇返鄉創業，相當於把多年外出辛勤務工的積累投入其中，成功與否，對其家庭影響很大。因此，各地在引導農民工返鄉創業行為上，務必要因地制宜，從實際出發，精準施策，既要積極扶持，又要防止不顧當地條件，運動式發動，一哄而上。不提倡戶戶點火、村村冒煙，堅決杜絕破壞生態、污染環境的投資行為。要把鼓勵引導創業的重點放在有專業技術知識、有經營管理經驗、有一定資金積累的農民工群體上，把創業的重點領域引向有區域要素稟賦和比較優勢的農村一三産業，把農民工返鄉創業與農業供給側結構性改革結合起來，與推進現代農業建設和實現農村小康目標結合起來。通過農民工返鄉創業，挖掘當地資源基礎好、發展潛力大、成長性高的特色産業，做精做強主導特色産業，促使形成可持續發展的、具有較強競爭力的産業生態。

2.選擇恰當的政策工具，重在創造良好的制度環境。在引導農民工返鄉創業的過程中，一定要尊重農民的意願，保障農民的主體地位，政府不能包辦代替過多，激勵不能過度。在政策選擇上，創業前期少用或不用大幅度直接獎補等刺激政策，防止不具備能力的農民工盲目跟進。政策的重點放在緩解融資難、融資貴，分散創業風險，解除創業後顧之憂等方面。一是建立信貸擔保體系，加大創業貸款擔保基金建設力度，提高小額擔保貸款額度，允許信用好的返鄉創業農民工二次貸款，允許有技術、有市場、吸納就業人數多的小微企業多次貸款。二是支持設立農民工返鄉創業風險補償基金，對金融機構貸款風險進行適當補償，提高農民工返鄉創業的積極性。三是鼓勵建立農民工返鄉創業風投基金，引導風投公司和社會公眾關注、支持農民工返鄉創業。四是在稅收、工商等方面，適當採取過渡期的優惠扶持措施。五是探索完善返鄉農民工社會兜底保障制度。及時將返鄉創業農民工等人員納入社保、住房、教育、醫療等公共服務範圍，建立健全城鄉社區農民工服務銜接機制。

3.盤活農村土地資源，保障創業用地需求。針對農民工返鄉創業用地類型，制定專門的返鄉創業用地政策。在符合規劃和用途管制的前提下，利用小城鎮和鄉村存量非農建設用地支持農民工返鄉創業。允許通過村莊整治等方式盤活集體建設用地存量，將置換出來的集體建設用地優先用於農民工返鄉創業，並適當減免用地規費。允許將集體土地（包括集體建設用地和集體農用地）以出租、作價入股等方式，同返鄉農民工創業的農業項目開展合作，在節省企業投入成本的同時解決項目用地問題。

4.加強培訓輔導，優化創業指導服務。一是加強創業培訓輔導。通過訂單培訓、定點培訓、品牌培訓、企業實訓等方式，為農民工提供免費職業技能培訓，提升創業能力。二是著力推進返鄉創業園區建設。依託現有工業園區、農業産業園區、物流園區等，整合發展一批農民工返鄉創業孵化基地和創業園區。支持利用荒山、荒地、荒水、荒灘建立一批以種養業為主的綠色生態創業園。三是簡化農民工返鄉創業行政審批程序。在市、縣一級就業和社會保障服務大廳設立創業服務指導中心，有條件的地區在鄉鎮（街道、社區）設立創業服務站，簡化辦事流程和行政審批程序，為農民工返鄉創業提供便捷服務。四是督促落實創業扶持政策。要建立健全政策落實核查與責任追究機制，確保各項優惠政策落地生根，不折不扣地發揮效力。 (張天佐 作者係農業部産業政策與法規司司長)