特色小（城）鎮建設應在新型城鎮化
進程中找準定位和方向

特色小（城）鎮建設應在新型城鎮化
進程中找準定位和方向
——國家發展改革委規劃司陳亞軍副司長
在2017年中國新型城鎮化論壇暨千企千鎮工程啟動儀式上的發言
（2017年1月8日）

各位領導、各位嘉賓：

上午好！

剛才，祖才副主任介紹了2016年新型城鎮化取得的新進展，展望了2017年推進城鎮化建設的新設想，深刻闡述了特色小（城）鎮建設和“千企千鎮工程”的重要意義和方向舉措。回顧剛剛過去的2016年，推進新型城鎮化工作的確是成果豐碩、亮點紛呈、可圈可點。2017年隨著相關改革的深化和政策的落地，新型城鎮化建設仍然大有可為、成效可期、前景廣闊。下面，我結合今天實施“千企千鎮工程”推進美麗特色小（城）鎮建設，談點認識和體會。我的發言題目是：特色小（城）鎮建設應在新型城鎮化進程中找準定位和方向，提出三個問題，與大家共同探討。

第一，如何認識特色小（城）鎮在新型城鎮化建設中的定位？

城鎮化是伴隨工業化發展，非農産業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是個巨大而複雜的系統工程。城鎮化的核心是人的城鎮化，這是世界各國的普遍共識，也是我國新型城鎮化區別與傳統城鎮化的本質屬性。

國家新型城鎮化規劃提出以人為本的核心理念，是對城鎮化的正本清源，以人為本，不僅要以市民為本，也要以農民工和農民為本。新型城鎮化規劃中明確的四大戰略任務，核心都是圍繞人展開的：推進農業轉移人口市民化，是為了解決目前2億多農民工在城市的身份和待遇問題；優化城鎮化佈局，是為了解決未來10億左右城鎮人口在哪分佈的問題；提高城市可持續發展能力，是為了解決城市産業就業、基礎設施、公共服務和管理水平對人口的承載支撐問題；推動城鄉發展一體化，是為了解決仍留在農村的人口能夠同樣分享現代化成果的問題。

那麼，人口城鎮化，與特色小（城）鎮的關係是什麼？這就不能回避長期以來發展大中小城市和小城鎮之爭問題，這既是個學術問題，也是個政策取向問題，直接關乎小（城）鎮的發展定位和發展方向。

從國際經驗看，城鎮人口越來越向100萬以上的大城市集中，特別是向1000萬以上的超大城市集中，這是一大態勢。根據聯合國2012年《世界城市化展望》中列舉的1970年、2011年和2025年城鎮人口在不同規模城市中的分佈情況，從1970至2011的41年間，50萬以下城市人口比重下降了10.7個百分點，100萬以上城市人口比重提高了10.1個百分點，其中1000萬以上的城市人口增長最快，比重提高了7個百分點。預計2011到2025年的14年間，50萬以下城市人口比重還將下降8.5個百分點，100萬以上城市人口比重還將提高7.6個百分點，而1000萬以上的城市人口增長仍然最快，提高3.7個百分點。

從國內歷程看，大城市對人口城鎮化的貢獻率也是不斷上升的。根據第六次全國人口普查(2010年)數據，從城市數量看，1990年到2010年的20年間，市區常住人口超過50萬的城市從59個增加到242個，20年凈增加了183個，佔城市總數的比重由12.6%提升到36.8%。其中，市區常住人口超過1000萬人的城市從無到有，增加了6個，500萬～1000萬人的城市從2個增加到10個，200萬～500萬人的城市從7個增加到37個，100萬～200萬人的城市從22個增加到83個，50萬～100萬人的城市從28個增加到106個。從不同規模城市對全國城鎮化的貢獻看，1990年到2011年的21年間，50萬人口以上城市的貢獻從27%提高到46.1%，提高了19個百分點；20萬～50萬人口城市的貢獻從12.1%提高到13.9%，提高1個多百分點；而20萬人口以下城市的貢獻則從10.7%降低到3.6%，下降7個百分；小城鎮的貢獻則從50.2%降低到36.4%，下降近14個百分點。

從政策取向看，1980年《全國城市規劃工作會議紀要》提出，“控制大城市規模，合理髮展中等城市，積極發展小城市”的基本方針，1990年《城市規劃法》繼續提出“國家實行嚴格控制大城市規模，合理髮展中等城市和小城市的方針”；而那時大城市的標準是人口超過50萬。直至2001年經全國人大批准的“十五”計劃綱要取消了“嚴格控制大城市規模的方針”，提出要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”。之後的“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃綱要，在繼續堅持大中小城市和小城鎮協調發展的基礎上，提出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。同時，鋻於1990年《城市規劃法》中提出的大中小和特大城市的劃分標準已經嚴重不適應我國城鎮化的發展現狀和發展態勢，2014年國務院重新頒布了新的城市劃分標準，將原來的四類調整為五類七檔，明確城區常住人口50萬以上的為中等城市，100萬以上的為大城市，500萬以上的為特大城市，1000萬以上的為超大城市。

之所以列舉以上三組不同視角的數據，是想説明，城鎮化有其客觀的規律，城市的生成發展也有其自身的規律，無論我們喜歡還是不喜歡，客觀規律都在起主導作用。在城鎮化進程中，我們在重視小城鎮、發展小城鎮的同時，應該看到發展大城市、特大城市對於解決人口城鎮化問題的極端重要性。我們在關注“大城市病”的同時，同樣不能回避“小城鎮病”的問題。由於小城鎮量大面廣，規模不經濟的局限性，集聚産業和人口功能弱，如果“遍地開花、一哄而上”，對水土資源的消耗、對生態環境的破壞，處理起來可能比“大城市病”更難。為此，我們去年專門出臺《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，目的就是為了規範和引導各地特色小（城）鎮建設沿著正確的軌道前行。

第二，如何避免特色小（城）鎮建設“穿新鞋走老路”？

自上世紀80年代初，費孝通先生提出“小城鎮，大問題”這個命題以來，“小城鎮，大戰略”曾經在祖國大地紅極一時。30多年過去了，我們今天再提“小城鎮，大夢想”的時候，很有必要對過去走過的歷程進行理性的反思和討論。儘管今天的城鎮化要解決的核心問題仍然是人的問題，但城鎮化面臨的時代背景和內外部環境已經發生了根本變化，城鎮化發展的推動力也已經不再是當年“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業，低成本、高消耗、高排放的城鎮化快速發展模式已經難以為繼，城鎮化進入了由速度型向質量型轉型的新階段。

在城鎮化轉型的大背景下，發展特色小鎮和小城鎮，必須創新思路、創新方法、創新機制，防止“穿新鞋走老路”。在這方面，浙江先行一步，創造了一個非鎮非區的特色小鎮概念，核心是聚焦傳統經典産業和戰略性新興産業，“螺絲殼裏做道場”，“産城人文”融合做文章，打造“雙創”新平臺。其他地區也進行了形態各異的探索，積累了一些經驗，但多數限于行政建制鎮的範疇。目前我們所討論的特色小（城）鎮，實際上包含了特色小鎮和特色小城鎮兩種不同的形態，但無論是特色小鎮還是特色小城鎮建設，都要防止“穿新鞋走老路”。

防止走老路，首先要堅持因地制宜、分類施策，切忌“東施效顰”、一哄而上。“十五”以來，我們一直倡導小城鎮要“有重點地發展”。所謂有重點地發展，總要求是“控制數量、提高質量，節約用地、體現特色”，這是針對小城鎮數量多、質量差，佔地多、形象差等問題提出的。有重點地發展，還要求針對不同類型的小城鎮分類施策。大城市周邊的重點鎮，要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套，逐步發展成為衛星城。具有特色資源、區位優勢的小城鎮，要培育成為休閒旅遊、商貿物流、智慧製造、科技教育、民俗文化傳承的專業特色鎮。遠離中心城市的小城鎮，要完善基礎設施和公共服務，發展成為服務農村、帶動周邊的綜合性小城鎮。同時，還要兼顧特色小鎮和人口5萬以上的特大鎮兩種新形態，這兩種新形態反映的是集聚效應和規模效應。

防止走老路，要堅持特色立鎮，特別是特色産業建鎮、強鎮、富鎮。通過立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、産業集聚等特色，構建特色優勢主導産業，延伸産業鏈、提升價值鏈，在差異定位和領域細分中構建小鎮大産業的格局；通過發揮小城鎮創業創新成本低、進入門檻低、各項束縛少、生態環境好的優勢，打造“雙創”的有效平臺和載體，提升特色小鎮和小城鎮競爭力和吸引力，集聚更多的産業和人口，實現可持續發展。

防止走老路，更需要堅持以人為本，圍繞人的城鎮化，統籌生産、生活、生態空間佈局，完善城鎮功能，補齊城鎮基礎設施、公共服務、生態環境短板，打造宜居宜業環境，提高人民群眾獲得感和幸福感。而不是脫實向虛，搞形象工程，搞以房地産開發為主導的造城運動，形成新的“空鎮”、“鬼鎮”。

第三，如何正確處理特色小（城）鎮建設中政府與市場的關係？

推進特色小鎮和小城鎮建設，最重要的是要處理好政府和市場的關係。上世紀90年代始，我們曾在“經營城市”的理念引導下，政府既擔當城市管理者的角色，又充當城市經營者的角色。這種集經營與管理于一體的模式，儘管在一定時期取得了巨大成效，但“重建設輕管理”等問題也越來越凸顯。尤其是隨著經濟發展進入新常態，政府在城市經營中的局限性越來越大，已經影響到城市建設和可持續發展。同時，近年來一些地方引入企業參與城鎮建設運營取得了不少經驗，比如，華夏幸福基業以PPP模式建設河北固安産業新城，隆基泰和以産業生態圈模式經營河北白溝新型城鎮，蛟龍集團以企業化方式管理運作成都雙流工業園區，國開金融以市民農莊模式推動城鄉一體發展等。這些案例的基本特徵是：政府重新定義了在中小城市建設經營管理中的職能，不再“大包大攬”，而是主動“瘦身”，將城市具體建設經營交由專業化企業，多數公共服務供給也通過購買服務來實現，政府主要擔當好城市管理者、監督者的角色。這種將城市經營和管理分開的模式，充分發揮了企業在資本融資、産業招商和城市經營方面的優勢，解決了政府融資渠道有限、經營城市效率不高等問題，實現了政府管理服務、企業專業化經營、市場主體價值創造的有機統一。我認為，這是一種共贏、多贏、可持續的模式。

“千企千鎮工程”，實質上也是上述思路在特色小（城）鎮建設中的借鑒和運用。我們開展“千企千鎮工程”的主要目的是要厘清政府和市場的關係，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動市場主體的積極性，避免政府“大包大攬”；是要按照“政府引導、企業主體、市場化運作”的新型模式，搭建小（城）鎮與企業主體有效對接平臺，引導社會資本參與美麗特色小（城）鎮建設，促進鎮企融合發展、共同成長。這是政企銀社聯動推進特色小（城）鎮可持續發展的一種新探索。創新的實踐已經起步，改革的成效還有待時間的檢驗。我們熱情歡迎關心、關注、支持特色小（城）鎮建設的社會各界，特別是新聞媒體界的朋友們，持續跟蹤監督“千企千鎮工程”實施情況，總結經驗，發現問題，提出建議。

謝謝大家！