跨部門監管構築地方債防火墻

當前我國地方債務低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控，但一些地方政府違法違規舉債擔保仍時有發生。近日多部委聯合發文加強地方政府債務管理，顯示出國家著力通過跨部門合作監管，嚴堵地方違法違規舉債“後門”，防範化解財政金融風險——

近日，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》），明確地方政府舉債融資的政策邊界和負面清單，制止違法違規舉債擔保行為。

多部委聯合發文加強地方政府債務管理之舉尚屬首次，顯示出國家著力通過跨部門合作監管，嚴堵地方違法違規舉債“後門”，防範化解財政金融風險。5月4日，記者採訪了財政部有關負責人和專家學者。

違法舉債積累風險

“2014年修訂的新預算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》實施以來，地方各級政府加快建立規範的舉債融資機制，防範化解財政金融風險，取得明顯成效。”財政部有關負責人説。

截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公佈的GDP初步核算數74.41萬億元計算，我國政府債務的負債率（債務餘額/GDP）為36.7%，低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

但與此同時，一些地方政府違法違規舉債擔保仍時有發生，部分金融機構對企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。

這位負責人表示，《通知》嚴格依據現有法律法規和制度規定，堅持問題導向，著力支持構建化解當前各類潛在風險的“防火墻”。

《通知》要求，各省級政府要抓緊設立政府性債務管理領導小組，儘快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為，于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。

“近年來，我國加強地方政府債務管理頂層設計，覆蓋限額管理、預算管理、風險評估和預警、風險事件應急處置等各個環節，實現‘借、用、還’相統一，形成良性發展機制。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲表示，六部委聯合規範地方政府舉債融資行為，明確一系列嚴格措施，有利於防範化解當前潛在風險，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

融資平臺不承擔政府融資職能

地方政府與融資平臺公司是什麼關係？此前，財政部多次強調，目前我國地方政府債務的範圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認定的2014年末非政府債券形式存量政府債務。新預算法實施以後，地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬於政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還。

《通知》再次明確了地方政府與融資平臺公司的邊界，規定融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。

“各地要加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關係，推動融資平臺公司儘快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資。”該負責人説。

同時，地方政府不得違規將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資産，儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。“此規定目的是提高融資平臺公司資産的合法合規性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。”該負責人解釋。

金融機構提供融資行為也受到嚴格規範。《通知》要求金融機構切實加強風險識別和防範，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源，支持金融機構提升風險管控能力。

金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展，支持防範金融機構經營風險。

“六部委文件不但針對資金的需求方，也針對資金的供給方進行規範，‘雙管齊下’提升監管效果。”上海財大公共政策與治理研究院副院長鄭春榮説。

嚴禁利用PPP違規舉債

近年來，我國大力推廣政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金，但在一些地方出現“走形變樣”情況。六部委要求，嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。

《通知》明確，地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規通過承擔項目全部風險的方式變相舉債。

同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

《通知》要求，地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

嚴禁地方政府違法違規擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

目前財政部已分3批對部分市縣政府、金融機構違法違規融資擔保行為公開通報。“這既起到警示作用，也有利於引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。”該負責人説。

“政府出資的擔保公司主要服務小微企業和‘三農’等領域，按照公司法規定，地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。”財政部有關負責人説。

多部門形成監管合力

針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點，《通知》致力打破部門信息孤島，完善統計監測機制，推動建立相關部門組成的跨部門聯合監管機制，實施聯合懲戒，形成監督合力。

業內人士認為，六部委在地方政府債務管理中有不同方面的關聯和職責，通過協同發力，更能對地方政府舉債融資行為進行全方位、無死角的監管。

針對地方政府融資擔保行為的主要類型，明確由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門建設大數據監測平臺，統計監測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發行的銀行貸款、資産管理産品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監測結果。

開展跨部門聯合監管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環節和參與主體，明確建立財政、發展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監、證監等部門以及註冊會計師協會、資産評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、仲介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。同時，對違法違規行為，分類依法依規追究責任。

“六部委聯合發佈的一系列政策措施，促進了對地方政府債務的精細化、常態化管理，針對市場新的風險進行嚴格監管，建立起對政府和市場的‘硬約束’，進一步明確了各方預期。”鄭春榮説。（記者 曾金華）