工商總局關於落實“證照分離”改革舉措促進企業登記監管統一規範的指導意見

工商總局關於落實“證照分離”改革舉措
促進企業登記監管統一規範的指導意見
工商企注字〔2017〕175號

各省、自治區、直轄市工商行政管理局、市場監管部門：

為了深化涉企證照改革，破解企業面臨的“辦照容易辦證難”“準入不準營”等突出問題，加快營造穩定公平透明、可預期的營商環境，國務院印發了《關於在更大範圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》（國發〔2017〕45號）（以下簡稱45號文件），現就落實文件工作要求，推進企業（含個體工商戶、農民專業合作社，下稱企業）“證照分離”改革，履行企業登記職責，加強事中事後監管、促進企業登記統一規範提出以下意見。

一、認真落實“證照分離”改革的各項舉措

一是建立涉企證照改革目錄管理工作機制。各地工商和市場監管部門要積極推動省級人民政府建立省級審批部門溝通與協調工作機制，根據本地區實際情況出臺落實改革措施。要主動與審批部門對接溝通，從審批部門、審批層級、證照關係等多角度對“證照分離”事項進行梳理，與各部門逐項對表。要規範涉及工商登記事項的經營範圍，形成《“證照分離”事項登記指導目錄》，並根據“證照分離”事項調整情況及時調整目錄內容。同時，要做好前置審批目錄、後置審批目錄和“多證合一”改革整合證照目錄的更新和發佈，逐步建立完善涉企證照目錄動態化管理機制。

二是做好企業登記信息部門共享推送工作。“證照分離”事項中，屬於工商登記後置審批事項的，各地工商和市場監管部門要按照《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號）要求，認真履行好“雙告知”職責；對於不屬於前置審批和後置審批事項但與企業登記的經營範圍有直接關係的事項，可按審批、主管部門要求實現信息互通共享；對於審批權限屬於國家級審批部門的，要及時在國家企業信用信息公示系統、省級人民政府的企業信息共享平臺發佈，方便審批、監管部門查詢獲取。

三是強化部門反饋信息歸集和公示。各地要積極推動省級人民政府建立部門信息反饋機制，協調審批部門在收到工商和市場監管部門告知的企業登記信息後，及時反饋接收情況。推動各審批部門在為企業辦理完畢相關許可證後，實時通過全國企業信用信息公示系統或省級人民政府的企業信息共享平臺將辦證信息反饋給工商和市場監管部門。工商和市場監管部門要將反饋信息統一歸集到企業名下，實現企業統一社會信用代碼的“一碼貫通”。

二、依法理清證照關係，加強對營業執照的統一規範管理

各地工商和市場監管部門在推進“多證合一”和“證照分離”改革過程中要深刻領會改革精神，加強對營業執照的統一管理，配合相關部門做好各類行政許可事項的分類管理，處理好營業執照和許可證之間的關係，依法維護營業執照的權威性、規範性、嚴肅性。

一是明確營業執照的法律屬性。營業執照是企業登記機關依照法律規定條件和程序，核發給市場主體用來證明其具有民事權利能力和民事行為能力的憑證，是企業具備市場主體資格的唯一合法憑證，也是企業從事一般行業營業資格的基礎和憑證。營業執照的頒發既標誌著市場主體具備了主體資格，也標誌著其具備了從事一般行業經營活動的經營資格，具有相關權利能力及行為能力。紙質營業執照和電子營業執照具備同等法律效力。

二是厘清營業執照與許可證的關係。企業申請登記的經營範圍中屬於前置許可經營項目的，應先行取得審批部門批准的許可證，再向企業登記機關申請營業執照，企業登記機關依照審批機關的批准文件、證件進行登記。企業申請登記的經營範圍中屬於後置許可經營項目的，依法先向企業登記機關申請取得營業執照，再向審批部門申請許可證，獲得審批部門批准後，企業方可從事特定經營活動。企業登記機關在經營範圍後標注“（依法須經批准的項目，經相關部門批准後方可開展經營活動）”。除國家法律、行政法規和國務院決定規定需經審批部門批准取得許可證後方可從事經營活動的特殊管制行業外，企業憑營業執照即可開展一般經營活動。

三是統一規範營業執照的簽發應用。營業執照作為涉及各類市場主體的身份憑證和從事一般行業經營的資格憑證，需要保持其自身的穩定性和統一性，要在統一的管理規範和管理機構的規制下，才能保證營業執照具備全國範圍的通用性，真正發揮營業執照作為市場主體“身份證”在市場經濟中的基礎性作用，實現企業“一照走天下”。各地工商和市場監管部門要依法履行登記機關職能，按照法定條件和程序，統一核發加載統一社會信用代碼的營業執照，做到管理標準統一、執照樣式統一、信息項目統一，不得擅自調整版式或增減《營業執照》的記載內容。

三、積極探索統一規範的業務操作系統

一是加強頂層設計，堅持省級統籌。各地在推進各項改革任務和專項業務時，要堅持“省級統一”的業務應用系統建設模式。要嚴格執行《工商總局等六部門關於貫徹落實〈國務院辦公廳關於加快推進“三證合一”登記制度改革的意見〉的通知》（工商企注字〔2015〕121號），實行統一的登記條件、登記程序和登記申請文書材料規範。各地要制定科學、合理、統一的標準規範，明確共享的數據內容、範圍和週期頻率。對於機構整合後的各應用系統，要通過應用融合、數據整合、平臺關聯、系統集成等方式將孤立的信息系統逐步納入到一體化應用系統中。在統一業務規則、優化業務流程、細化業務邏輯、規範業務操作的基礎上，積極推進全國統一的業務應用系統建設，在具備條件的地區和業務領域先行試點示範。

二是強化數據建設，創新管理模式。各地要以市場主體註冊登記信息為基礎，整合市場監管、消費維權、行政執法信息，以及相關部門、行業協會的信息，形成工商大數據資源體系。要積極探索運用大數據支撐市場一體化監管的統計、預測、預警等分析型應用，為政府依法行政、高效履職提供決策支持。要不斷完善大數據共享交換機制，依託國家企業信用信息公示系統和政府信息共享交換平臺，規範跨部門、跨地區信息共享的內容和方式，推進工商數據在各業務領域和各層級的共享開放。

三是健全工作機制，保障信息安全。要嚴格按照信息系統安全等級保護和涉密信息系統分級保護管理規定，建立全國統一要求的網絡信息安全保障體系。加強安全技術防護和涉密載體管理，切實做好安全檢查、等級分級測評、風險評估和整改提高工作。加強各級工商部門網站運行和安全管理，嚴格規範網站的信息審核發佈，提高網站的安全運行管理水平。要加強數據安全管理，建立應急處理機制，加強應急預案管理，提高對安全突發事件的應對和處置能力。

四、加強事中事後監管

一是厘清監管職責，推進綜合監管。對於取消審批或審批改為備案、實行告知承諾制等類事項，要逐項研究細化自律準則和標準，強化日常監管，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的要求，厘清監管職責，落實監管責任，防止“自由落體”。在此基礎上，圍繞監管需求，有效整合所涉監管執法部門，建立登記註冊、行政審批、行業主管相互銜接的綜合監管制度，加強系統集成，實施監管執法的流程再造，積極打造綜合監管模式，形成監管合力。依託“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同長效機制，推動實現各監管部門聯合檢查常態化，提升綜合監管效能。

二是強化信息歸集，加強風險研判。根據《政府部門涉企信息統一歸集公示工作實施方案》要求，依託國家企業信用信息公示系統，統一歸集公示各部門登記、許可、備案等準入信息和行政處罰、抽查檢查結果等監管信息，探索實現部門間企業基礎信息、相關信用信息共享，以信息互聯共享推動工商系統內部業務協同、部門間執法聯動和社會共治。要強化互聯網思維，以“互聯網+”和大數據技術為支撐，探索實行“互聯網+監管”模式，充分發揮國家企業信用信息公示系統的重要作用，整合監管執法、網絡監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，形成監管大數據，提高大數據分析應用能力，以風險防範為底線，開展對監管風險的多部門聯合研判，提高發現、控制和化解風險的能力，提高科學監管水平，推進社會協同治理。

三是加強部門聯動，實施聯合懲戒。不斷完善企業經營異常名錄製度和嚴重違法失信企業名單制度，建立健全信息溝通共享機制和案件協查移送機制，實現工商部門、審批部門、行業主管部門以及其他相關部門間的信息實時共享，加強跨部門聯動響應和失信懲戒，構建“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制。探索對特定的“黑名單”市場主體在相關領域的準入環節啟動實質性審查，增加失信者進入市場的成本。

五、統籌推進各項改革

一是統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革。各地要統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革，加大部門間信息共享力度，推進省級信息共享平臺和企業信用信息公示系統的建設和完善，將企業信息及時共享給各相關部門使用。要做好《“證照分離”事項登記指導目錄》和“多證合一”範圍的動態更新管理，對於“證照分離”改革後屬於信息採集、記載公示和管理備查類的各種證照，只要符合“多證合一”整合原則，還可繼續按照“多證合一”標準和要求整合到營業執照上，做到“成熟一批、整合一批”；對於“證照分離”改革後取消審批的事項，不再納入“多證合一”範圍。

二是統籌推進“證照分離”和“企業登記全程電子化”改革。各地要配合“證照分離”改革的推進，抓緊推進本地區企業登記全程電子化進程，有效擴展、規範和優化傳統登記註冊流程，提升信息採集的效率和準確率。要秉持更加開放、更加便捷、更加高效的原則，主動打破部門壁壘，將企業登記全程電子化系統同本省統一的政務信息共享交換平臺、政務信息審批系統等進行有效銜接，推進企業登記全程電子化與相關行政審批和監管執法部門之間的信息交換共享和業務協同聯動，減少企業登記部門和行政許可審批部門之間信息的不對稱性，提高市場主體信息的透明度。

三是統籌推進“證照分離”和“電子營業執照”改革。各地要配合“證照分離”和“多證合一”改革的開展，形成以總局為全國統一信任源點的電子營業執照運行管理體系。要同步推進電子營業執照在本地政務系統中的應用，發揮電子營業執照無介質、防篡改的特性，積極主動做好同各部門的對接，為各部門開發開放數據和應用接口、提供市場主體身份識別服務，逐步使電子營業執照成為各行政審批部門在進行網上審批和監管時認證企業身份、管理企業信息的有效方式和工具，逐步發揮電子營業執照在市場主體和相關法人、股東身份識別、電子簽名、電子檔案、信息查詢等方面的作用。

四是統籌推進“證照分離”和經營範圍登記便利化改革。各地要主動適應新産業、新行業、新業態持續涌現的新情況，堅持“發展與規範管理相結合”，貫徹落實好《企業經營範圍登記管理規定》。要配合推進“證照分離”改革需要，加強對“證照分離”改革涉及到的各行政許可項目的研究，明確、規範各行政許可事項的經營範圍表述，並按照《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2017）及時進行系統改造，調整經營範圍表述，做好“證照分離”後置審批、監管部門的信息推送工作共享。

六、做好“證照分離”改革的組織保障

一是加強組織領導。“證照分離”改革牽涉面廣、情況複雜，各地要充分認識“證照分離”改革的重要意義，高度重視，加強組織領導，勇於擔當，落實推進改革的各項舉措。 要積極爭取地方黨委、政府的支持，主動參與實施方案的制定，形成政府支持、部門協同的工作機制。

二是注重宣傳引導。要利用各種形式向社會廣泛宣傳，提高公眾對各項改革的知曉度，營造良好的改革氛圍。利用政府網站等載體，將工商登記的統一表式、提交材料規範以及《工商登記前置審批事項目錄》《工商登記後置審批事項目錄》《“證照分離”事項登記指導目錄》等向社會及時公告。引導申請人規範登記材料、規範經營範圍表述，為與審批、監管部門的信息共享奠定基礎。

三是提升窗口服務質量。各地要優化人員配置，選好配強窗口工作人員。要積極爭取各級黨委政府的支持，通過增加編制、整合機構、政府購買服務等方式增加窗口人手；要結合本地區實際，確定工商登記窗口隊伍人員數量與服務企業數量的最低比例要求；要優化窗口人員構成，規定公務員和事業編制人員數量與臨時聘用人員數量配比的最低比例；要加強業務培訓，建立窗口隊伍全員培訓機制，窗口人員每人每年脫産培訓時間不少於三個工作日；要完善工作機制，形成標準化窗口工作流程，嚴格執行“業務種類相同、辦理程序相同、辦理標準相同、辦理時限相同、解釋口徑相同”，堅決杜絕審查標準寬嚴不一的現象。

四是嚴肅督查考核問責。各地要建立嚴格考核問責機制和激勵機制，對於在督查和檢查工作中發現的，因工作落實不到位而影響商事制度改革工作成效的情況，要嚴肅追究主要負責人和相關人員的責任。對於先進工作典型，要以適當形式進行激勵表揚。要建立健全行政效率和服務質量考核評價體系，增強公開透明的監督約束力度，樹立良好的廉政形象。

工商總局
2017年9月30日