多管齊下規範PPP發展

近日，財政部PPP中心主任焦小平在一次論壇上透露，從2014年至2017年，經過識別入庫的PPP項目有11萬億元，完成採購的有5.7萬億元，已開工建設的有2.2萬億元。經過初步清查，目前部分市縣出現超過財政支出責任紅線問題，全國總體情況尚在限額內。他表示，地方政府的PPP不得超過當期公共預算的10%，誰碰了底線，監管部門將堅決制止。

這一表態的背後，是PPP模式快速發展過程中産生了一些問題和風險。比如，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。還有，部分地方政府對於PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，把關不嚴、執行不力，造成地方政府債務風險進一步累積。

實際上，PPP模式是一種創新的國家治理理念、治理模式，最終目的是實現公共服務供給提質增效。但是，因為不少地方政府擴大基建投資、拉動經濟增長的意願強烈，加之地方政府債務納入預算，實行限額管理，PPP模式很容易出現泛化異化，成為一種新的融資工具，帶來隱形債務風險。

自2014年至今，監管部門發佈了一系列規範發展PPP模式的相關政策，同時，財政部還前後公佈了4批PPP示範項目。從幾年的實踐看，前兩年對PPP模式的發展重在鼓勵和推廣，從去年開始，更加強調對PPP模式的規範，對示範項目的要求也越來越高。從鼓勵推廣到規範發展，這是PPP模式發展的必經階段，也將促進PPP模式真正發揮效力。

規範發展PPP模式需要管住幾個主體。對地方政府來説，應繼續強化預算約束。PPP項目是長期合作項目，政府需要為基礎設施和公共服務付費或提供補貼的，都應該在中長期預算中作出安排，才能真正具有預算約束力。此外，還需加強監管，防止有的PPP項目通過一般公共預算以外的渠道落實政府的支出責任，規避監管。

對央企和地方國企來説，應繼續嚴管高杠桿、高負債。部分企業主動適應改革要求，積極參與PPP項目，有助於業務快速增長。但是，PPP項目投資金額大、回報週期長，如果以高杠桿、高負債方式參與，很容易加大企業財務風險，這與當前國企去杠桿的要求不符。對此，國資委已作出了嚴格限制。嚴管的同時也要引導其量力而行，更加注重所參與項目的質量和效益。

對金融企業來説，應繼續解決其過分依靠政府信用背書的問題。此前，一些金融企業通過明股實債的方式參與PPP項目，其看重的是融資主體背後的政府信用。但是，在PPP相關法律和政府履約能力尚不健全，以及地方政府融資平臺面臨轉型的情況下，金融企業介入存在不小的風險。對此，財政部已出臺相關文件予以規範，金融企業也應提升參與PPP項目的專業化能力，嚴守防風險底線。（孟飛）