自然資源部：實行“增違挂鉤” 嚴格執法監管

實行“增違挂鉤” 嚴格執法監管
2019年自然資源衛片執法工作新變化

近日，自然資源部辦公廳印發《關於開展2019年衛片執法工作的通知》（簡稱《通知》）及《2019年自然資源衛片執法工作方案》（簡稱《方案》），部署開展2019年衛片執法工作。與往年相比，2019年衛片執法工作全覆蓋時效性更強，配套制度更完善，整改要求更嚴格。

提高時效性

以“季度+年度”全覆蓋監測為主，即時監測為輔

以往年度衛片執法工作，是在上一年年底開展全覆蓋遙感監測，在下一年年初部署對上一年的土地、礦産開發利用的合法性進行核查，查處整改違法行為。由於監測頻率低，一年只能全覆蓋監測一次，時間相對滯後，難以做到“早發現、早制止”。有的地方甚至利用年度衛片執法工作的時間差，縱容違法行為的發生，不重視日常執法監管，等到衛片下發後再搞突擊整改。

自然資源部組建後，整合資源組建了國土衛星遙感應用中心，提高了監測能力，基本實現了每3個月對全國大陸地區全覆蓋監測，每1個月對劃定的重點區域進行監測，還可以根據突發性業務需要，對個別地區開展即時監測。

基於部國土衛星遙感應用中心、信息中心等單位技術支撐能力的提高，2019年衛片執法工作採取“季度+年度”全覆蓋為主、即時監測為輔的工作方式，即部隨時開展衛片遙感監測，隨時製作和下發衛片圖斑。各地分別在2019年4月30日、7月31日、10月31日前，分階段上報季度核實結果，並及時更新違法行為查處整改情況。2020年1月31日前，省級自然資源主管部門向部報送第四季度核實結果和查處整改情況。4個季度核實結果和查處整改情況匯總後，即形成2019年全年衛片執法成果。對於中央領導指示批示、媒體曝光的重大違法線索，部將根據工作需要組織開展即時監測。通過加大監測頻次，縮短工作週期，大大提高衛片執法工作的時效性，將有力督促地方加強日常執法監管，做到“早發現、早制止、嚴查處”。

同時，為保持衛片執法工作的連續性，部將利用2018年度土地變更調查遙感監測成果開展2018年度衛片執法工作。6月30日前，各地上報2018年度衛片執法工作成果和報告。部還將利用2018年度土地變更調查中的新增“採礦用地”變更圖斑信息製作礦産衛片圖斑，輔助開展礦産衛片執法工作。

鋻於2019年衛片執法暫時未專門針對違反城鄉規劃問題提取變化圖斑，各地在衛片執法工作中發現有違反城鄉規劃行為的，要根據部門職責依法依規處理。

提高違法成本

紮緊制度籠子，實施“增違挂鉤”機制

為貫徹落實“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針，嚴格落實指標總量管控，落實耕地佔補平衡和嚴格保護永久基本農田，有效懲治違法行為，倒逼地方消除違法狀況，《通知》明確，紮緊制度的籠子，實施“增違挂鉤”。部建立違法行為與年度新增開發利用自然資源約束性指標挂鉤制度，完善聯合懲戒機制。即在考慮行政處罰（含行政處理）及整改落實結果的基礎上，根據一個地區年度內仍處於違法狀態的自然資源違法數量，對土地利用年度計劃指標、稀土等重要礦産資源開採指標、可用於耕地佔補平衡的指標和永久基本農田儲備區指標等，按照一定比例暫扣，根據違法行為整改到位情況再按比例退還。

建立“增違挂鉤”機制，實行聯合懲戒，具有重要意義。

一是有利於對違法用地形成剛性約束。違法用地游離于土地利用年度計劃指標控制體系之外，嚴重妨礙了土地計劃指標總量控制目標的實現，也違背了節約優先方針。將違法用地數量與土地計劃指標挂鉤，對違法用地與合法用地進行通盤考慮，形成剛性約束，倒逼地方主動整改、消除違法狀態，進而達到遏制和預防違法、提升節約集約用地水平的目的。

二是有利於促進耕地佔補平衡和永久基本農田保護制度的落實。耕地佔補平衡制度，是在依法審批的用地範圍內進行耕地佔補平衡。被違法佔用的耕地如果沒有消除違法狀態，則實際上造成耕地佔補不平衡；被違法佔用的永久基本農田，如果沒有消除違法狀態，又沒有及時進行補劃，將導致永久基本農田保護目標落空。將違法用地行為與耕地佔補平衡、永久基本農田補劃等指標挂鉤，是對相關制度的補充和完善。

三是有利於保護稀土等國家重要礦産資源。稀土等礦産資源是不可再生的重要自然資源，也是當前和未來經濟、科技發展的關鍵資源，戰略地位極為重要。長期以來，有關部門和地方政府做了大量工作，稀土等資源合理開發利用和保護基本進入健康發展軌道，但還存在違法盜採屢禁難絕等問題。對於發生違法開採的地區，根據違法開採情況對稀土、鎢等開採指標按一定比例暫扣，根據整改落實情況再按比例退還，有利於促進地方對稀土等國家重要礦産資源的特殊保護。

按照《方案》要求，在具體操作時，部將在考慮行政處罰及整改落實結果的基礎上，根據一個地區年度內仍處於違法狀態的自然資源違法數量，研究確定應該暫扣的土地利用年度計劃指標、稀土等重要礦産資源開採指標、可用於耕地佔補平衡的指標和永久基本農田儲備區指標等數量，並在相關審批管理信息系統中進行暫扣。在地方整改落實並經省級自然資源主管部門驗收合格後，退還一定比例的指標。

考慮到土地違法行為佔自然資源違法行為的絕大多數，《方案》對土地違法行為與土地利用年度計劃指標的挂鉤機制，進一步規定了扣除的比例和土地違法行為整改到位驗收的時間節點。土地利用年度計劃按一個地區年度內仍處於違法狀態的違法用地總量的15%暫扣，暫扣指標數量原則上不超過部下達給該省（區、市）計劃指標總量的10%。在2020年9月底前，省級自然資源主管部門對地方整改到位情況進行驗收，部根據地方整改落實到位情況按比例退還暫扣指標。另外，由於國家重大交通、能源、水利等基礎設施的土地指標是由部直接管理的，因此，該類違法佔地的指標暫扣問題由部直接處理。

為壓實省級人民政府的主體責任，確保地方對違法行為真正整改落實到位，《方案》特別要求各派駐地方的國家自然資源督察局結合督察工作進行監督檢查，對發現地方整改落實到位情況存在弄虛作假的，要將有關情況及時報部。部將直接扣減退還的計劃指標並予以通報；情節嚴重的，部將進行約談。

落實“嚴起來”要求

堅持源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲

衛片執法工作在及時發現和查處違法行為、評估區域內自然資源管理秩序，監督檢驗地方日常執法工作成效、分析反饋前端管理和制度設計方面存在的問題等方面有著重要作用。各級自然資源主管部門要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想和習近平總書記關於自然資源管理的重要論述為指導，樹立“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”的理念，敢於較真、敢於碰硬、敢於擔當，採取強有力措施抓好落實，努力打贏自然資源保衛戰。

《通知》要求，一是更加嚴格查處違法案件。要既查事也查人，既查違法事實也查決策過程。依法該立案的堅決立案，該拆除的堅決拆除，該沒收的堅決沒收，該移送的堅決移送。違法行為未依法處理到位的，不得辦理相關行政許可；依法處罰後，確需補辦手續的，要從新從高進行徵地補償和收取土地出讓金及有關費用。對屬於其他執法部門職責範圍的，要及時移交並做好記錄。對於情節惡劣、影響較大的案件，要掛牌督辦、公開通報、聯合查處。要將違法行為納入發展改革部門牽頭建立的統一的社會信用體系。對違法性質惡劣、造成嚴重後果的單位或個人，要列入“黑名單”，實行聯合懲戒。

二是更加嚴肅開展約談問責。對應由省級約談而未約談的地區，部將開展警示約談；對應由省級問責而未啟動問責的地區，部將啟動問責。

三是更加嚴密加強組織領導。一要及時向省級人民政府報告情況，組織相關業務部門和單位，落實責任，做到機構、人員、經費、裝備等保障到位，共同做好衛片執法工作。二要嚴把工作質量關。把技術邏輯和行政邏輯有機結合起來，嚴格規範，及時糾偏，認真開展工作督導、圖斑抽查和數據審核等工作，確保成果真實準確。三要堅持刀刃向內。對玩忽職守、瞞案不報、壓案不查或弄虛作假的單位和個人，要依法依紀嚴肅處理。

自然資源部將加大監管力度。一是各派駐地方的國家自然資源督察局，結合自然資源督察工作進行督察。二是部適時組織開展視頻培訓、督導和抽查，指導推動工作，直接立案查處重大、典型違法案件。《方案》規定，對隨機抽查、成果審核等工作中發現存在弄虛作假、瞞案不報、壓案不查等問題嚴重的縣，如違法佔用永久基本農田和自然保護地面積5畝以上，或一般耕地10畝以上的，將即時開展警示約談或啟動問責。在實際工作中，對於設區市存在多個縣(市、區)發生類似問題的，也將即時開展警示約談或啟動問責，逐級壓實監管責任。因此，各級自然資源主管部門要堅決杜絕弄虛作假行為，確保工作成果真實準確。