深化“放管服”改革 激發市場主體活力

黨中央、國務院高度重視“放管服”改革和優化營商環境工作。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。李克強總理在今年全國深化“放管服”改革、優化營商環境電視電話會議上強調，各地區各部門要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以“不忘初心、牢記使命”主題教育為動力，勇於擔當、探索創新，加強政策協同，推動“放管服”改革和優化營商環境取得更大成效，努力完成全年經濟社會發展主要目標任務。我們要認真學習領會全國“放管服”改革電視電話會議精神，結合實際抓好落實。

李克強總理在這次會議上的講話，全文共分五個部分。第一部分，在對近幾年來“放管服”改革所取得成績和存在問題進行分析的基礎上，進一步提出了深入推進“放管服”改革、著力優化營商環境的方向、目標和需要注意把握的原則。他強調，一要堅持市場化法治化國際化原則；二要堅持行“簡約”之道。第二、三、四部分，分別就簡政放權、放管結合、優化服務提出具體任務和明確要求。第五部分，是對各地區各部門加強對“放管服”改革的領導，勇於擔當、狠抓落實提出要求。講話全文邏輯清晰，重點突出，針對性、指導性很強。

一、“放管服”改革邁大步，有效激發市場活力

對近幾年來“放管服”改革的成效如何評價？李克強總理在這次講話中指出，“放管服”是處理好政府與市場關係的重大改革之舉，對近幾年擴大就業、推進轉型升級、實現經濟穩中向好起到了重要支撐作用。話不多但分量很重。一是強調它是重大改革之舉，二是強調它起了重要支撐作用，這個評價是符合客觀實際的。

“放管服”改革之所以成為正確處理政府與市場關係重大改革之舉，主要理由有三。第一，這是貫徹落實黨的十九大精神的重要舉措。習近平總書記指出，深化經濟體制改革，核心是處理好政府和市場關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，關鍵是加快轉變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。去年中央經濟工作會議要求，要切實轉變政府職能，深入推進“放管服”改革，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事後監管，凡是市場能自主調節的就讓市場來調節，凡是企業能幹的就讓企業幹。由此可見，將簡政放權、放管結合、優化服務作為轉變政府職能的突破口和重要抓手，是完全符合黨的十九大精神的，是結合政府工作實際貫徹落實黨的十九大精神的一項關鍵性舉措。以“刀刃向內”精神進行政府自身革命，主動地、不斷地推進“放管服”改革、優化營商環境，有利於為市場在資源配置中起決定性作用騰出更大空間、創造良好條件，也有利於找準政府在社會主義市場經濟條件下的功能定位，更好地發揮政府作用。第二，這是完善社會主義市場經濟體制的緊迫需要。經過40年的改革開放，社會主義市場經濟體制在我國已基本確立，但是在處理市場與政府的關繫上，破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，任務仍相當艱巨。如果不徹底克服“官本位”的舊觀念，政府部門和政府官員就難以把自己的工作出發點和工作重心真正轉移到利企便民上來。“最多跑一次”也好，“一網通辦”也好，“民有所呼、我有所應”也好，之所以得到企業和老百姓的熱烈歡迎和衷心擁護，就是因為切中了時弊，把企業和老百姓的需求作為第一需求，深化體制機制改革，全面踐行以人民為中心而不是以自我為中心的執政理念。第三，這是主動擴大對外開放的必由之路。“放管服”改革本身就是構建開放型經濟新體制的重要組成部分。近年來，我們大幅放寬外資準入領域，改革外商投資管理方式，減少不必要的行政審批，按國際通行的規則辦事，特別是在要素領域的資源配置中進一步消除對民營企業和外資企業的歧視，這是我國進一步融入全球化經濟體系所邁出的新步伐。面對當前國際經貿格局深刻變化，我們要通過持續深化“放管服”改革，加快擴大開放步伐，提高對外開放水平，加快與國際通行經貿規則對接，營造內外資企業一視同仁、公平競爭的良好市場環境。

“放管服”改革之所以成為擴大就業、推動轉型升級、實現經濟穩中向好的一個重要支撐，其理由也有三。第一，“放管服”改革直接拉動了我國就業。2013年以來，我國各類市場主體數量日均新增6萬多戶，目前已達1.15億戶。其中，有7600多萬是個體工商戶，企業有3600多萬戶、90%是中小微企業，這麼量大面廣的中小微企業和個體工商戶為增加就業擴展了巨大空間。以2018年為例，全國城鎮新增就業1361萬人、完成目標的123.7%，這是連續第六年城鎮新增就業超過1300萬人。如果沒有“放管服”改革，不簡化企業登記註冊經營的繁瑣程序，是不可能取得這樣成績的。第二，“放管服”改革有效促進了新舊動能轉換。當前，“雙創”如星火燎原，以“互聯網+”為代表的新興産業如雨後春筍，形成不可逆的發展態勢，新動能加快培育形成。與此同時，大數據、雲計算、物聯網、人工智慧等新技術加快推動傳統製造業向智慧化、高端化方向不斷邁進。實踐證明，“放管服”改革惠及的，不僅是大型國有企業，還包括民營企業、中小微企業和草根經濟。小企業“鋪天蓋地”、大企業“頂天立地”的發展格局正在形成。所有這些轉變，都是同政府的“放管服”改革，特別是對新産業新業態新模式實行包容審慎監管，是分不開的。第三，“放管服”改革有力促進了我國經濟穩中向好。近年來，各地深入推進“放管服”改革、競相優化營商環境，穩定了企業預期，增強了市場信心，為我國經濟穩中向好發展營造了良好環境。2016、2017、2018連續三年，我國經濟增長保持6.5%以上的較高水平，在世界主要經濟體中位居前列。同時，我國經濟結構更趨優化，已由主要依靠投資、出口拉動轉向依靠消費、投資、出口協同拉動。目前，我國最終消費支出對國內生産總值增長的貢獻率為76.2%，第三産業增加值佔國內生産總值的比重為52.2%、對經濟增長貢獻率為59.7%。特別是，在目前國際跨國投資下降形勢下，這兩年我國利用外資保持穩中向好，進一步鞏固了全球第二大外資流入國的地位。這些亮麗成績的取得，同“放管服”改革、不斷優化營商環境是密不可分的。

“放管服”改革，在優化營商環境、促進國民經濟持續健康發展的同時，也著力改善民生、方便群眾、促進社會和諧，不斷滿足廣大人民群眾對美好生活的需要。這突出表現在以下兩個方面：一是政務服務“馬上辦、就近辦、一次辦”深受群眾歡迎。目前，實體政務大廳特別是地方基層政務大廳，已成為城鄉居民辦事的主要渠道。全國地市一級80%以上的辦件量發生在政務大廳，西部地區更是高達90%以上。政務服務大廳作為“放管服”改革各項政策落地的直接載體和“前沿陣地”，實現政務服務事項向大廳集中，加快推行“前臺綜合受理、後臺分類審批、綜合窗口出件”，打通政務服務“最後一公里”，在就近提供便民政務服務等方面，已經和正在發揮不可替代的作用。以浙江省為例，該省已實現政務服務中心市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區（村）全覆蓋，基層服務中心都設置了自助服務區和自助服務機，同時還將銀行、郵政網點等納入政務服務體系，讓群眾在家門口（社區）就近辦，重點民生事項實現異地可辦。二是“互聯網+政務服務”快速推進。2018年全國在線政務服務用戶規模已達2.39億，佔全體網民規模的比重達32.7%。許多地方加快推進數字政府建設，讓信息多跑路、群眾少跑腿，極大地提高了行政審批效率，方便了企業和群眾。以上海市為例，該市將“一網通辦”作為深化“放管服”改革和優化營商環境的重要抓手，上線運行了“一網通辦”總門戶，推出網上統一身份認證、統一總客服、統一公共支付、統一物流快遞等服務，推動政務服務事項“應上盡上”，同時，創新推出政務服務移動端APP“隨申辦”，打造指尖上的政務大廳。該市43個部門共1347項事項已接入總門戶，其中90%的事項實現“最多跑一次”、28%的事項實現了“零上門”。

在充分肯定“放管服”改革取得巨大成績的同時，也要清醒看到當前“放管服”改革仍然存在一些薄弱環節和不足之處。例如，“放管服”改革在地區之間進展不平衡，經濟發達地區推進較快，一些貧困縣鄉進展較慢，特別是一些中西部地區農村享受到的政務服務便利和改革紅利相對較少；簡政放權與人民群眾期待尚有一定差距，一些部門和地方不同程度地存在“放小不放大”、“明放暗不放”甚至“邊放邊收”的現象；有些方面放和管需加強銜接，事中事後監管亟待加強；及時修訂法律法規、打破信息壁壘和信息壟斷、規範和約束行政自由裁量權等，仍需果斷、紮實、有力度地推進；提高行政效率和降低行政成本結合不夠緊密，一些單位熱衷於“放管服”形式上的熱熱鬧鬧而企業和群眾的獲得感不強，個別地方在政務大廳建設過程中有脫離實際的苗頭等。對這些問題，必須在深化“放管服”改革過程中扎紮實實逐個加以解決。

二、進一步優化營商環境，促進“六穩”和高質量發展

當前，國內外形勢複雜多變，政府工作千頭萬緒，國務院為什麼要將深化“放管服”改革、優化營商環境列為一項重點工作，並且召開全國電視電話會議加以再動員、再部署呢？李克強總理對此的回答是明確而堅定的。他指出，應對這些風險和挑戰，最重要的還是要辦好我們自己的事，保持經濟平穩運行，這就要靠改革開放把市場主體活力激發出來、把億萬人民群眾的積極性創造性充分調動起來、把國內近14億人口的巨大市場潛力挖掘出來。這就必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅定不移推進改革開放，把“放管服”改革、優化營商環境作為促進“六穩”的重要舉措，更大激發市場主體活力、增強競爭力、釋放國內市場巨大潛力，頂住下行壓力，保持經濟平穩運行，促進高質量發展。這包含著三層意思。第一，應對國際環境的深刻變化，關鍵在於辦好我們自己的事情，而辦好自己的事情當前重中之重是“六穩”，妥善應對經濟下行壓力，有效化解各種風險挑戰。第二，辦好自己的事情關鍵是深化改革，而深化改革首要的是深化政府自身改革、優化營商環境。當前，對民營企業和外資企業來説，他們更看重的是當地營商的“軟環境”，特別是當地政府的誠信公正、依法行政和辦事效率。第三，政府公信力的增強、營商環境的優化，將直接有利於更大地激發“三個力”，即市場主體活力、國內市場潛力、國際競爭力。從上海、江蘇、浙江、深圳、貴州等地的經驗來看，“放管服”改革搞好了、營商環境優化了，相比于過去的減免土地出讓金、出臺招商引資優惠政策等，對穩定和增強市場主體的信心，對保持經濟平穩運行、促進高質量發展，具有更有力、更堅實、更持久的帶動作用。

今年年初，習近平總書記在省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班上強調指出，要提高防控能力，著力防範化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。李克強總理在這次全國電視電話會議上的講話中，關於當前和今後一個時期“放管服”改革重點任務的部署，其出發點和落腳點也就是堅持底線思維，有效應對經濟下行壓力，確保經濟運行保持在合理區間、促進社會和諧穩定。當前，儘管各地“放管服”改革態勢不錯，但差距依然存在，因此李克強總理再次強調務必要把注意力和著重點放在優化營商環境上。緊緊扭住優化營商環境不放，再部署、再發力，這是完全正確的。這樣做，既有對當前形勢的準確把握，又有對歷史經驗的借鑒。40年改革開放的歷史經驗表明，一項有生命力的改革舉措，只有年復一年、鍥而不捨地抓下去，才能真正推廣開來、落地生根、大見成效，進而形成不可逆的制度化改革成果。

當前，深化“放管服”改革、優化營商環境要把握什麼？李克強總理強調要做到“三化”和“一簡”。“三化”，就是要堅持市場化、法治化、國際化原則。市場化就要破除不合理體制機制障礙，更大激發市場活力和社會創造力；法治化就要做到規則公開透明、監管公平公正、依法保護各類所有制企業合法權益，使市場主體有穩定的預期；國際化就要持續擴大開放，加強與國際通行經貿規則對接，促進提高國際競爭力。“一簡”，就是政府審批、監管、服務都要行“簡約”之道，首先要簡政放權，把該放的權堅決放給市場和社會；其次要將“簡”的精神貫穿到監管的理念、規則制定和執法之中，並做到寬而不弛、疏而不漏；政務服務在程序、要件、手續等方面都要刪繁就簡、便民利企。同時，李克強總理在講話中對深化“放管服”改革、優化營商環境的重點任務，作出了具體部署。

一是更大力度簡政放權。具體來説，要在前幾年工作的基礎上再重點抓好六件事。一是進一步縮減市場準入負面清單，讓市場主體自由進入更多領域，清單之外不得另設門檻，各種隱性限制必須消除，確保實現“非禁即入”。二是大力壓減行政許可，今年中央層面再取消下放50項以上行政許可，把工業生産許可證種類再壓減一半以上，大力清理簡並種類過多、劃分過細的資質資格許可事項。三是整治管理措施中的各類變相審批，今年先把涉及領域多、企業痛感強特別是管理內容重復的事項壓減掉。對確需保留的要實行清單管理，並向社會公開。四是深化“證照分離”改革，實現“照後減證”，對經營許可證要盡可能多地按照直接取消、許可改備案、實行告知承諾三類方式進行處理，其他確需審批的要優化準入服務，將企業註冊開辦時間減到5個工作日以內。五是抓好工程建設審批制度改革，全鏈條壓縮審批時間，把各類技術審查、強制性評估、仲介服務等全部納入，積極推行承諾制，加快推進“互聯網+施工許可”。六是協同推進“放管服”改革和更大規模減稅降費，形成優化營商環境合力。這些改革舉措目標明確、可操作性強，有利於扶持和壯大實體經濟，有利於更大地激發市場的內生動力。

二是實施公平公正監管。政府的監管要做到規範有效、公平公正，核心是按照科學合理的規則和標準依法監管。為此，就必須健全公開透明的監管規則，規範行政執法。只有這樣，才能對所有市場主體一視同仁，促進公平競爭、優勝劣汰。推進“雙隨機、一公開”監管和信用監管、重點監管等結合，推行“互聯網+監管”，這些是已被許多地方證明行之有效的監管模式創新。當前，很有必要強調健全與新興産業發展特點相適應的包容審慎監管方式，對疫苗、藥品、特種設備、危險化學品等實行全主體、全品種、全鏈條嚴格監管。前者是扶持經濟新業態、新動能的需要，後者是回應人民群眾對生命健康和財産安全的關切。還要推進社會信用體系建設，按市場主體信用情況分級分類確定差異化的監管措施。要在更多領域加快推廣應用承諾制，基於信用和契約實行寬進嚴管，提高監管效能，也方便企業和群眾。

三是提升政務服務水平。近幾年來，從中央到地方，各級政府的政務服務無論從內容到形式都有了很大的改進和創新。對此，企業和老百姓是認同的，同時還有很大的提升空間。當前，重點要從以下幾個方面多辦實事、多辦好事。一是切實增強服務意識。各級政府要牢固樹立“躬身為民”的服務意識，做到主動為人民服務、主動為市場主體服務。二是大力提升政務服務效率。打造全國政務服務“一張網”，在更大範圍內實現“一網通辦”、異地可辦。水、氣、暖等公用事業要大力推行APP（應用程序）辦事、移動支付等。還要大幅壓減辦電時間，這是世行對京滬兩地營商環境評估當中關注的一項重點，各地也應努力向國際先進水平看齊。三是堅持政府主導和市場化相結合，充分發揮社區和社會力量作用，促進社會服務消費大發展，多方面滿足民生需求。四是加強政務服務標準化建設，並抓緊研究制定優化營商環境的法規規則。

這次全國電視電話會議還有一個重要精神，就是當前深化“放管服”改革、優化營商環境，應高度重視民生消費服務新領域，為城鄉居民特別是低收入群體提供公平可及、優質高效的服務。李克強總理在講話中強調指出，要推進城市老舊小區改造，發展家政、養老、托幼和“互聯網+教育”、“互聯網+醫療”等服務，提高居民生活質量，拓展內需大市場。一些外國大公司來華洽談投資時，對開闢醫療、家政、物流、零售等看似細微末節的服務業興趣很高。這也説明，對這個內需大市場，尚未引起我們足夠重視，而實際上蘊含著巨大的生機和活力。擴大民生消費支出，不僅需要老百姓自掏腰包，更需要政府政策的拉動，而深化“放管服”改革就是強有力的撬動杠桿。最近國務院常務會議已研究和部署了進一步促進社區養老和家政服務業加快發展的措施，決定對養老托幼家政等社區家庭服務業加大稅費優惠政策支持。大中城市的老舊小區改造，為居民提供餐飲、保潔、保健等多樣化、便利化的配套服務，也將擺上政府的議事日程。這個領域將容納數以千萬計的就業者，政府的“放管服”改革應急他們之所需，滿腔熱情地為其提供良好的創業創新環境。

三、強化責任擔當，將“放管服”改革引向深入

深化“放管服”改革、優化營商環境，其進展快慢和成效大小，關鍵在加強領導、壓實責任。實踐表明，只要黨政領導高度重視，工作抓得緊、責任明確、措施到位，就能早抓早見效、真抓真見效、大抓大見效。

深化“放管服”改革、優化營商環境，需要各級領導幹部發揚擔當精神。之所以必須如此，一個重要原因可以説在於“新”、“難”、“險”三個字。所謂“新”，就是指按照市場化法治化國際化的標準來營造良好營商環境，這對許多同志來説是一番嶄新的事業。過去，政府機關幹部習慣於事前行政審批；現在改革了，要減少事前設門檻的審批，加強事中事後監管和優化服務，並在許多領域實行告知承諾制，要面臨辦文辦事習慣的改變、專業知識的更新和工作作風的轉變，要面對從“以管理者為中心”向“以服務對象為中心”的轉變，這是不小的挑戰。特別是，隨著“互聯網+政務服務”的推廣，對機關幹部學習掌握現代科技知識和現代政府治理方式提出了新的更高的要求。所謂“難”，指的是深化“放管服”改革、優化營商環境，不可避免地要涉及利益的調整，包括中央與地方之間、部門與部門之間、單位與單位之間以及機關幹部個人相互之間利益的調整。“刀刃向內”的自身革命往往是痛苦和艱難的，需要以大局為重、事業為重，舍小利顧大義，知難而上、迎難而進。所謂“險”，指的是深化“放管服”改革、優化營商環境，可能面臨失誤挫折的風險，有時候還需要突破不合時宜的法律法規某些條文規定。要賦予地方更大的改革創新自主權，鼓勵當地領導幹部發揚敢於擔當的精神，帶領廣大幹部群眾大膽地試、大膽地闖，形成更多可複製可推廣的改革經驗，加快修改不適應改革需要的法律法規，推動形成生動活潑的“放管服”改革嶄新局面。

當前，各級領導幹部要以“不忘初心、牢記使命”主題教育為動力，找差距、抓落實，用幹事創業敢擔當、為民服務解難題的實際行動，推動“放管服”改革持續深化、營商環境不斷優化。為此，應當做到以下幾點：一是增強廣大幹部的使命感和責任感，以“茍利社稷，不顧其身”的擔當、背水一戰的決心、大道至簡的智慧推進“放管服”改革，以專業精神、工匠精神把改革舉措做細做實做到位。二是親自動手調查研究，及時準確把握市場主體訴求和老百姓的需求。三是以“敢碰硬”和“釘釘子”的過硬作風，著力破解本地區、本部門“放管服”改革的“卡脖子”問題。四是抓典型、抓輿論，營造推進“放管服”改革的良好氛圍。五是加大督查力度。要加快推進全國營商環境評價工作，好的表揚獎勵，差的批評問責，並及時將發現的一些好經驗好做法進行推廣。

理論是行動的指南。深化“放管服”改革、優化營商環境，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強“放管服”改革的理論研究，為推進政府職能轉變提供智力支持。放眼世界，政府改革是一股時代潮流，包括新公共管理理論學派林立、觀點紛紜。我國改革開放40年來政府自身改革不斷向前推進，特別是近幾年轉變政府職能、深化“放管服”改革一系列重大舉措頻頻出臺，與實踐相比，這方面系統的、有深度的理論研究卻相對滯後。這種狀況亟待改變。我國行政管理學和政治學、法學、經濟學、管理學、社會學等學科的研究力量應動員起來、行動起來、聯合起來，有組織、有計劃地深入開展“放管服”改革理論研究。

當前，圍繞深化“放管服”改革、優化營商環境，需要深入研究的理論問題較多。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將“四個全面”、“四個自信”、“四個意識”和“五大發展理念”同推進政府職能轉變和深化放“放管服”改革的實踐緊密結合起來，並貫徹到理論研究和改革創新中去。當前，很有必要就下列問題組織開展有深度的理論研究。（一）堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一原則在“放管服”改革領域的應用（如法治政府建設的最終目標、基本內涵、實現途徑）問題。（二）社會主義市場經濟條件下政府與市場關係及政府職能轉變的問題，特別是當前簡政放權向縱深發展的工作重點和實現路徑，進一步加大向地方放權特別是綜合授權的改革探索與體制創新。（三）營造市場化法治化國際化營商環境的內涵、途徑及其優化規律問題，特別是當前構建公平競爭、公正監管、法治化的營商環境的途徑和方法。（四）行政監督同司法監督、民主監督、輿論監督緊密結合及其在“放管服”改革領域的實踐探索問題。（五）面對互聯網新技術和共享經濟新業態政府監管方式的創新問題。（六）推進數字政府建設，加強數據治理與社會信用體系建設問題。（七）互聯網等新技術對政府行政流程的再造問題。（八）為不斷滿足人民群眾對美好生活需要，政府提供個性化、多樣化公共服務的內容、途徑、形式等問題，特別是當前深化“放管服”改革與有效增加公共服務供給的關係。（九）同“放管服”改革新形勢新任務相適應，建立健全政府機關公職人員的激勵機制問題。（十）中國特色公共管理理論及實踐與國際公共管理理論及實踐的比較研究問題。我們相信，隨著“放管服”改革實踐的深入，必將有力推動具有中國特色的公共管理學科特別是行政管理學科體系建設再上新臺階！（莊嘉聲 文章轉載自《中國行政管理》2019年第7期）