深化“放管服”改革 優化區域營商環境

近日，國務院召開了全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議，李克強總理指出“要堅定不移推進改革開放，把‘放管服’改革、優化營商環境作為促進‘六穩’的重要舉措，更大激發市場主體活力、增強競爭力、釋放國內市場巨大潛力，頂住下行壓力，保持經濟平穩運行，促進高質量發展”。天津市持續推進承諾制標準化智慧化便利化審批制度改革，不斷完善公開公示、承諾審批、一網通辦、全程監督、聯合懲戒等改革舉措，持續推進政府職能轉變和優化營商環境，不斷將“放管服”改革推向深入。

一、加快政府職能轉變，推動簡政放權向縱深發展

“放管服”改革不是簡單的放權，更不是推責，而是政府行權方式的變化，是政府管理重心從事前監管向事中事後監管轉移的重大變革，是促進政府治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是激發市場活力、增強內生動力、釋放內需潛力的戰略舉措，是營造良好營商環境、實現高質量發展的迫切需要。厘清政府與市場的邊界，始終是深化“放管服”改革，轉變政府職能，放開搞活市場的關鍵所在。黨的十八大以來，天津市貫徹落實黨中央和國務院部署，大力推進簡政放權和行政審批改革，持續深入在簡環節、優流程、提效能上下功夫，取得明顯成效。市級行政許可事項由495項減少到227項，累計減少54.1%，率先實現非行政許可審批事項一次性“清零”，全面推行政府部門權責清單管理。“多證合一”改革提效擴容，實現“24證合一”，企業登記做到“一次都不用跑”。大力推進清費減負，非稅收入佔一般公共收入比重同比降低7.7個百分點。推出承諾審批事項近700項，審批辦理時限大幅縮短，平均承諾辦理時限從法定時限21.6個工作日減少到5.4個工作日，實際平均辦理時限減少到3.5個工作日。天津濱海新區成立了全國首家行政審批局，天津全域實行“一顆印章管審批”，受到李克強總理充分肯定和高度評價，109枚公章被國家博物館收藏。實踐證明，“放管服”改革推動了政府職能轉變，帶動了幹部觀念的更新，有效激發了市場活力，為全市經濟社會持續健康發展作出了重要貢獻。

李克強總理在電視電話會議上指出，“政府管理和服務要行‘簡約’之道，程序、要件等都要刪繁就簡、便民利企。”這為進一步創新管理和優化服務指明了方向。當前，地方存在不少沒必要的許可事項，存在權責不匹配等問題，還有大量的以目錄、備案、登記、年檢、認定等名義的變相審批事項。對此，要以問題導向、需求導向、目標導向，把該放的權放掉、把不該管的事交出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。一要全面推行以減事項、減要件、減環節、減證照、減時限為重點的“五減”改革。圍繞企業投資、生産經營、創新創業等方面，大力消減行政審批事項、申請材料、審批辦理環節，除關係國家安全和重大公共利益等項目外，能取消的堅決取消，能下放的儘快下放，能簡化的一律簡化。針對同一行政相對人設定的事項原則上合併為一個，由多個部門實施的同一類事項原則上合併為一類並由一個部門實施。堅決防止和糾正將審批事項改為備案、登記、確認等“換湯不換藥”的隱形審批、變相審批。二要全面推行告知承諾制。市場經濟是信用經濟，社會講信任，公民講信用，是現代政府治理的前提和基礎。在上位法難以突破的情況下，堅持“信賴保護”原則，全面推行承諾審批制，不僅可以倒逼企業誠實守信，公民守法守信，而且可以推動完善法制，構建“一處失信，處處受限”的信用懲戒格局。對於保留的政務服務事項，除直接涉及國家安全、公共安全、生態安全、金融安全、文化安全、安全生産、公共利益和直接關係人身健康、生命財産等特定事項和行政許可決定不可撤銷的事項外，都可採取承諾審批辦理，申請材料都可通過容缺方式後補。在市場準入、投資建設、資質資格領域，要實現全事項、全要件、全流程、全覆蓋承諾審批，做到“跑一個窗口、填一件材料、簽一份承諾”即可辦結，切實讓容缺後補、以函代證、承諾審批成為審批項目的必選項、企業群眾辦事的常選項。三要全面推行一套標準辦審批。沒有規矩不成方圓，實行政務服務標準化，就是將無形的權力，放在有形的標準裏。對保留的政務服務事項，要逐一梳理事項名稱、設定依據、申請條件、申請材料、審查標準、辦理程序和辦結時限等要素，逐項編制標準化操作規程和辦事指南，讓企業和群眾知道“怎麼辦”“能否辦成”，並固化到一體化政務服務平臺上，實行辦事要件標準化、辦事流程標準化、辦事結果標準化，實現“同一事項、同一標準、同一編碼”。大力推進“一窗受理、集成服務”，完善“前臺綜合受理、後臺分類審批、綜合窗口出件”模式，提高辦事效率，進一步減少企業群眾等候時間。

二、創新政府監管理念方式，促進社會的公平與公正

簡政不等於減責，放權不等於放任，簡政放權是為了讓政府有更多的精力創新和加強事中事後監管。近年來，天津市強化事中事後監管，信息公示、風險分類、隨機聯查、結果告知、聯合懲戒—“五環相扣”監管閉環效應逐步顯現。以天津市市場主體信用信息公示系統為載體信息歸集公示共享機制全面建成，確立了“分散錄入、條線管理”的信息歸集制度，覆蓋全市100余萬戶各類市場主體，涵蓋全市49個行政機關的各類信息。在實現“雙隨機、一公開”監管全覆蓋的基礎上，在全國率先推行了跨部門雙隨機聯合檢查機制，抽查企業3000余戶，整改問題1300余項。建成天津市行政機關聯合獎懲監管系統，形成了跨部門聯合懲戒的天津模式。建成全市統一的公共資源交易電子服務平臺，去年完成交易項目14.2萬個，總金額2831.6億元，節約資金43.5億元，增值金額154億元。長期存在的重審批、輕監管得到很大改變，在破解政府職能缺位、錯位、越位問題上探索出了一條新路。

李克強總理在電視電話會議上指出“：健全制度化監管規則，規範行政執法，對所有市場主體一視同仁，促進公平競爭、優勝劣汰。”當前，在政府管管理實踐中還經常發現一些監管領域缺乏公開透明的規則和標準，邊界寬泛、責罰不清，執法者自由裁量權過大，市場主體無所適從，權力尋租、腐敗行為時有發生。對此，必須以公平公正為方向創新監管，使市場活而不亂。一是健全制度化監管規則。對保留的政務服務事項，要圍繞監管依據、點位、頻度、方式、罰則、路線圖等內容，逐事項制定事中事後監管規則並公開，讓市場主體知道“查什麼”“怎麼查”“出現問題罰多重”。同時，規範行政執法，減少自由裁量，實現對所有市場主體一視同仁，促進公平競爭、優勝劣汰。二是創新公平公正監管方式。加強對市場主體從開辦、成長到退出的“全生命週期”監管，積極推進大數據、雲計算等新技術在監管領域的應用，構建以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。推進跨部門聯合監管，實現變“單打獨鬥”為綜合監管，做到“一次檢查、全面體檢”。三是加強審批監管聯動。堅持“誰主管、誰監管，誰審批、誰負責”，按照政府內部審批權與監管權既相互分離又相互制約的要求，在國家和省級層面進一步厘清審批與監管邊界，出臺監管職責的清單與細節，把界限弄清楚。打通審批部門與監管部門數據共享、工作互補的通道，行政審批部門將行政審批過程及結果即時推送給同級監管部門，監管部門及時獲取審批信息，依法將監管職責履行到位；監管部門作出的有關處罰、信用等信息，特別是涉及行政許可的處罰，即時推送給行政審批部門實施，實現對市場主體的全過程、全覆蓋監管。四是加強社會信用體系建設。加強信用信息公開和共享，依法依規運用信用激勵和約束手段，構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的失信聯合懲戒機制。對失信企業實施行政檢查、行政強制、行政處罰等措施，在登記註冊、行政許可、榮譽授予、資質資格認定、取得政府供應土地、工程招投標等方面依法予以限制，形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監督的共同治理格局，有效促進市場主體依法誠信經營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境，讓守信者一路綠燈，讓失信者處處受限。五是強化公共資源交易監管。深化公共資源交易體制機制改革，進一步整合招投標市場。建設公共資源交易電子服務和綜合監管平臺，實現平臺統一賦碼、信息歸集、全程跟蹤，規範招標代理行為和專家評標行為，推行交易遠程異地評審評標。加強公共資源交易權力運行綜合監管，積極推進國有土地交易和礦業權出讓、政府採購、國有産權交易、工程建設項目招投標等領域全流程透明化。

三、大力優化政府服務，切實激發市場活力

為群眾服務是政府的本分，要把能否做到企業和群眾“辦事不求人”作為“放管服”改革成效的一個“試金石”，把便利化程度作為企業群眾感受改革成果最直接的晴雨錶。天津市始終堅持以人民為中心的發展思想，讓廣大企業群眾有更多獲得感。積極推進“互聯網+政務服務”，建成天津網上辦事大廳和50個政務服務“無人超市”，建立完善了“單一窗口、綜合受理、部門協同”服務機制，95%以上政務服務事項實現“一網通辦”“最多跑一次”。免費為新開辦企業發放印章1.7萬枚，報銷費用216萬元，企業開辦不超過3天。工程建設項目審批制度改革效果明顯，社會投資項目從獲得土地到取得施工許可證的平均時間壓縮到75天。取消1308件無謂證明，實現清單之外無證明。全面推行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”服務，市、區、街鄉鎮三級共推出1092個“馬上辦”、1341個“就近辦”、2386個“網上辦”、2119個“一次辦”事項，實現了就近能辦、多點可辦、異地通辦、少跑快辦。“88908890”（撥撥就靈）便民服務熱線整合全市76條政府熱線，年處理各類訴求在全國率先突破1000萬件，滿意率達99.2%，企業群眾訴求實現了“一號響應”。

李克強總理在本次電視電話會議上指出“：打造全國政務服務‘一張網’，在更大範圍內實現‘一網通辦’、異地可辦。”當前，企業開辦和投資建設兩大堵點仍未完全打通；一些部門和單位服務意識不強、辦事效率不高、工作拖遝敷衍，群眾和企業不滿意。對此，要從打通企業和群眾辦事的難點堵點痛點著手，全方位推進便利化服務。一是推動全國一體化在線政務服務平臺建設。要把全國一體化在線政務服務平臺建設成為全國統一的辦事系統，從國家層面加快平臺與部門業務系統互聯互通、數據共享、業務協同。深化實名認證、電子證照、電子印章、電子簽名等應用，為全程電子化辦事提供基礎支撐。大力推行APP辦事，推動水、電、氣、暖等事項“掌上辦”“指尖辦”，拓展網上辦事廣度和深度，延長網上辦事鏈條，提高實際網上辦結率。二是推行智慧政務服務。在政務服務、憑身份證辦理和證明事項中，可推出一批“無人審批”事項，讓更多事項實現自助辦理、無人辦理。加強與銀行、機場、車站的合作，推動更多政務服務“無人超市”向社區延伸，實現政務服務24小時“不打烊”。三是推行“場景式”審批。圍繞“辦成一件事”，推動企業群眾辦理的高頻事項實現“場景式”審批，通過流程再造、共享要件、以函代證、承諾審批等方式，推行“證照聯辦”，切實解決審批互為前置問題，確保辦一件事“一次進件、一路暢通、一次辦結”。四是推進政務服務“只進一扇門”。推動政務服務線上線下“一體化”融合發展，推行企業群眾辦事“只進一扇門”、政務服務“一窗受理”，健全服務考核評價機制，優化考核標準。五是提升政府熱線服務質量。按照“應進必進、應聯必聯，分類整合，確保實效”的原則，進一步清理整合各類政務熱線，健全政務熱線運行及考核評價機制，提高服務專線整合、受理、承辦、落實效率，確保“第一時間受理、第一時間辦結、第一時間回復”。六是全面推行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”。在梳理公佈各級政務服務事項清單的基礎上，推出一批“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”事項，實現政務服務“就近能辦、同城通辦、網上可辦”，做到高頻事項“最多跑一次”，民生事項“一證通辦”。

四、堅持世界一流標準，優化營商環境建設

良好的營商環境，是吸引力、競爭力，更是創造力、驅動力，也是經濟社會發展的風向標。對政府而言，營商環境既能反映一個地區的政府工作效率和辦事便利度，還能衡量其思想解放程度和對外開放水平，刻畫其市場發育程度和生産便利程度綜合表現地方經濟社會發展的潛力。天津市堅持問題導向和目標導向，著力破解企業投資生産經營中的“難點”“堵點”“痛點”，先後出臺“天津八條”和民營經濟“19條”，推出“一制三化”審批制度改革，實施“海河英才”行動計劃、天津港降費提效優化營商環境專項行動等，全面落實減稅降費政策，2017年和2018年減稅降費總額達到1150億元。持續開展的“雙萬雙服促發展”活動，極大地優化了營商環境、促進了市場主體加快發展。

李克強總理指出：“深化‘放管服’改革、優化營商環境，要堅持市場化法治化國際化原則。”當前，我國營商環境與國際先進水平相比仍有較大差距，有些排名比較靠後。對此，我們要把中國特色社會主義制度的優越性充分發揮出來，做到成本低、環節少、服務好、效率高、監管優。應聚焦企業群眾辦事創業的難點、痛點、堵點問題，客觀分析查找薄弱環節和問題原因，精準提出制度創新的具體招法，科學構建營商環境評價體系和評價機制，明確營商環境的外延與內涵。可圍繞“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”四個方面，構建市場化法制化國際化的營商環境評價指標體系。比如，“辦事方便”可以設置開辦企業、辦理建築許可、登記財産等反映企業找政府辦事相關指標；“法治良好”可以設置保護中小投資者，執行合同、知識産權創造等加強對政府和市場主體雙向約束、營造企業公平競爭環境的相關指標“；成本競爭力強”可以設置獲得信貸、納稅等積極涵養經濟生態、全力助推企業發展的相關指標；“生態宜居”可以設置創新創業、人才流動、交通出行、公共服務等著眼人與自然和諧共生、提高城市宜居度的相關指標。同時，圍繞各項指標，推動出臺相關配套政策措施，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，推進經濟社會高質量發展。另一方面，要不忘初心、牢記使命，提升履行政務服務、優化營商環境能力。要以“不忘初心、牢記使命”主題教育為動力，堅定不移全面深化改革，勇於擔當、探索創新，推動“放管服”改革和優化營商環境取得更大成效。要敢領改革之先。注重用改革的辦法、開放的舉措解決難題。敢於提出顛覆性招法，對於沒有政策障礙的，要立等可取、痛快辦好，對於有政策障礙的，要突破障礙、想法辦成。時刻謀改革、抓改革，人人敢幹事、幹成事，形成幹事創業、爭創一流的強大氣場。要加強作風建設。堅持高效率、滿負荷、快節奏，上午能辦的不拖到下午，今天能辦的不等到明天。深入開展不作為不擔當問題專項治理，堅持日巡查、周點評、月通報、年考核，加強績效管理和考核，強化作風紀律建設，引導政務服務系統廣大幹部敢擔當、真作為、提效能，向動輒説“不行”的行為宣戰。要提高辦成事能力。加強政務服務能力培訓，著力增強“八種本領”，提升制度創新能力，充分運用“互聯網+政務服務”理念學習新知識、新網絡，用大數據、互聯網等新技術創新舉措、優化服務，切實提高各級各類政務服務人員辦成事的能力，緊盯企業發展和群眾辦事中的實際困難和問題，該辦能辦的事情就痛痛快快去辦。完善首問負責、首辦負責、一次性告知、限時辦結等工作制度，使馬上就辦常態化、制度化，實現“微笑服務、高效辦事、不説不行、只跑一次”，努力打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。（作者：趙宏偉，天津市政務服務（營商環境）辦公室主任、全國政務服務聯席會總召集人、高級經濟師。文章轉載自《中國行政管理》2019年第7期）